Nicaragua
Deuda externa con un nuevo rostro
El Ministerio de Cooperación Externa ha lanzado una audaz operación de recompra de la deuda comercial nicaragüense, muy beneficiosa para el país. ¿Será posible otra operación audaz de canje de la deuda con Alemania para salvar el Banco Nacional de Desarrollo? Hacemos la propuesta.
Patrick Dumazert
En los últimos meses, la deuda externa de Nicaragua ha vuelto a la primera plana de las preocupaciones nacionales. Envío dedicó dos artículos a este tema (octubre/94, junio/95), para señalar la magnitud del problema y sus consecuencias en la economía del país. Y a la vez, para sugerir que la sobrecarga de la deuda podía convertirse en una gran oportunidad para cohesionar los diversos intereses en torno a un proyecto común y nacional.
Una deuda técnicamente impagable La dimensión y complejidad del problema de la deuda externa nicaragüense requieren de un tratamiento simultáneo articulado en una estrategia global con cinco frentes:
La deuda con los países ricos agrupados en el Club de París.
La deuda con los ex países socialistas.
La deuda con la banca comercial.
La deuda con los organismos multilaterales.
La deuda con países del Tercer Mundo, entre los cuales los centroamericanos deberían recibir especial atención.
La principal fuerza de Nicaragua al articular esta estrategia es
precisamente la gravedad de su situación económica y de su endeudamiento: soporta una deuda que equivale a más de 6 años de producción y a 34 años de exportaciones, una deuda de 2,600 dólares por habitante, la más alta deuda per cápita del mundo.
Cuando un país tiene una deuda y no la puede pagar, esta deuda vale menos para el acreedor de lo que realmente está estipulado en el pagaré. En la situación económica de Nicaragua, la deuda externa total es técnicamente impagable. Por eso y financieramente hablando, esa deuda vale mucho menos de lo que aparece en los libros de los acreedores y en las estadísticas oficiales. Esto es una ventaja porque es relativamente más fácil conseguir una reducción de la deuda cuando el acreedor considera como muy improbable el rédito de los títulos que posee o lo que es lo mismo cuando conoce cuán crítica es la situación económica del deudor.
Naturalmente, esta situación ventajosa podría variar. No tanto porque la situación global de la economía nicaragüense mejorara de golpe estamos lejos de eso , sino porque al tener éxito la estrategia de reducción de la deuda, aumentaría la capacidad del país para pagar la deuda remanente y entonces los acreedores aún pendientes impondrían mayores exigencias. Es ésta la razón por la que, a pesar de que el Ministerio de Cooperación Externa ha tenido éxito en las negociaciones de deuda que ha llevado a cabo especial mente en el transcurso de 1995 , no puede informar sobre la realidad del nuevo valor financiero de la deuda total que resulta de las distintas negociaciones realizadas. Para facilitar las negociaciones pendientes, es más conveniente que lo que siga apareciendo como real es el sobre endeudamiento del país en toda la amplitud de su desastre. El gobierno en su conjunto, siempre propenso a lanzar imágenes que le sean políticamente favorables y a manipular las informaciones, no procede con la misma cautela que el Ministerio de Cooperación Externa. (Ver en envío de junio/95 "En París, desfile de imágenes").
En manos de especuladoresLa influencia de la situación económica del país y del peso de las reducciones ya obtenidas en el valor de la deuda es muy distinta según sea el acreedor: banca comercial, gobierno extranjero u organismo multilateral. También la actitud del gobierno de Nicaragua hacia cada uno de estos acreedores es, por esta razón, muy distinta.
La deuda con los bancos privados (deuda comercial) no ha sido hasta ahora preocupación prioritaria para Nicaragua porque no la paga. Tampoco preocupa a los tenedores, que la tienen en reserva. Pueden esperar hasta cobrar algún día aunque sea una fracción de su valor inicial. Pero como esta deuda está ya en manos de especuladores que la compraron muy por debajo de su precio inicial, cualquier mejoría de la situación económica de Nicaragua representa para ellos una oportunidad de ganancia. Incluso, la misma actividad especuladora a la que se dedican puede hacer crecer el valor financiero de nuestra deuda. Es por eso que este componente de la deuda externa nicaragüense demanda un tratamiento muy cuidadoso.
Multilaterales: una política estérilLa deuda con los gobiernos (deuda bilateral) es una preocupación tanto más importante cuanto se trate de países que cooperan con Nicaragua o que le dan créditos preferenciales. La reticencia de estos acreedores a anular completamente nuestra deuda con ellos, aun cuando por otro lado nos donan recursos, se debe en parte a la voluntad de reservarse cierto derecho de condicionalidad sobre nuestra política económica. Y sobre todo, se debe a su deseo de no favorecer, con su generosidad individual, a los demás acreedores menos generosos: cuando un acreedor condona nuestra deuda con él, eso aumenta nuestra capacidad de pagarle a los demás acreedores. A la larga, en el caso de países muy dependientes de la ayuda externa como Nicaragua, el único camino sería una condonación completa de la deuda. Y una forma de condicionamiento que puede resultar muy útil para fomentar el desarrollo es el llamado "canje de deuda".
En el caso de los acreedores multilaterales (FMI, BM, BID, etc.) no se aplica la noción de valor financiero de la deuda porque estos organismos no admiten que un país deje de cancelar completamente sus obligaciones con ellos. Tampoco Nicaragua quiere dejar de pagarles porque de su aval depende el principal financiamiento externo que tenemos, a través del acuerdo ESAF. Con los países empobrecidos como Nicaragua, la política de estos organismos es prestarles siempre más para que así puedan reembolsarles los préstamos anteriores.
A la larga, se trata de una política estéril, que no conduce a nada, pero como país pequeño no tenemos la capacidad de impugnarla. Hay un caso particular que merece especial atención: el del BCIE (Banco Centroamericano de Integración Económica), al que Nicaragua no paga desde hace tres meses.
Deuda comercial: origen e historia
La deuda de Nicaragua con la banca comercial se remonta esencialmente a los préstamos desembolsados durante el gobierno de Somoza. Esta deuda fue reconocida por el gobierno sandinista. De esa deuda, 71% la debía directamente el gobierno de Nicaragua, un 27% empresas nicaragüenses o bancos comerciales que fueron nacionalizados y un 2% era deuda de particulares que pagaron la obligación equivalente en córdobas al Banco Central de Nicaragua al asumir éste la deuda total.
Aunque se piensa y se escribe lo contrario, en los años 80 Nicaragua siguió teniendo relación con sus acreedores financieros de la banca comercial. Se les pagaron unos 400 millones de dólares, de los cuales 220 eran reembolsos de capital. Y se recibieron préstamos nuevos por unos 130 millones. Se puede estimar que el principal de la deuda comercial, al momento de la caída de Somoza, era de unos 810 millones, equivalente a casi un 40% ciento del PIB de 1978, lo que significa que Nicaragua era ya un país muy endeudado desde esa época. (Principal = capital inicial menos reembolsos más nuevos desembolsos).
Lo más importante a señalar es que, pese a repetidos esfuerzos en 1982 y en 1984 , el gobierno de Nicaragua no pudo normalizar sus relaciones con la banca comercial. Le pagaba pero no recibía de ella nada sus tancial a cambio. Como los préstamos de la banca comercial tuvieron mucha importancia en los años 70 para pre financiar las exportaciones y con ellos las casas exportadoras pre financiaban a los productores el monto de este pre financiamiento llegó a representar en algunos momentos hasta un 50% de la masa monetaria del país , se entiende el impacto que este vacío tuvo en la economía rural, particularmente en los rubros de exportación. El vacío explica, en parte, la caída en picada de la economía a lo largo de la década de los 80.
A principios de los 90, el principal que Nicaragua adeudaba a la banca comercial andaba por los 720 millones. A esta cantidad había que agregar el producto de un acuerdo de capitalización (1982) y de una "letra de entendimiento" (1984) que el Banco Central firmó reconociendo que no se había incurrido en atrasos en el pago de los intereses y que éstos pasaban a ser parte del principal. Es decir, que eran "capitalizados". Con esto, el monto se elevaba a 1,059 millones. Fue específicamente a partir de 1986 (embargo comercial de EU contra Nicaragua) cuando las relaciones con la banca comercial se rompieron, se acumularon nuevos intereses y no se siguió pagando el principal, quedando la deuda nicaragüense con la banca internacional totalmente en mora.
Cada dólar vale sólo centavosA partir de 1985 sucedió un fenómeno particular que pasó desapercibido hasta hace poco. Por una segunda "letra de entendimiento" firmada por el Banco Central, se capitalizaron otros 253 millones de intereses impagados. Pero los acreedores no tomaron en cuenta este nuevo arreglo y siguieron manejando el monto de 1,059 millones. Como los pagos efectuados posteriormente por el BCN estaban calculados en base a este nuevo "acuerdo", el verdadero monto de la deuda el monto legal pasó a ser de 1,312 millones. Es sobre esta base que Nicaragua lanza ahora la audaz operación de recompra de su deuda comercial.
El denominador común de todos los países que recurren a la modalidad de recompra de su deuda y de los que, más sencillamente, tratan de obtener una condonación del principal o de los intereses, es que esos países no son capaces de pagar. La deuda es para ellos una sobrecarga que afecta sus posibilidades de desarrollo de dos maneras. En el presente, porque el yugo del servicio aun cuando se dejen acumular atrasos desajusta aún más los balances macrofinancieros corrientes. En el futuro, porque la espada que pende sobre el país disminuye su credibilidad macroeconómica y con ello, sus posibilidades de atraer nuevas inversiones.
Los acreedores de un país sobre endeudado y sometido a esta sobrecarga desequilibrante no esperan razonablemente recuperar el importe total de los pagarés que tienen sobre ese país. En términos de mercado, eso quiere decir que el valor de esos pagarés es inferior a su valor contable. ¿En cuánto inferior? Depende de la probabilidad que haya de que sean repagados. Esto se expresa en el valor que adquieren en el mercado secundario de títulos.
Ese mercado es sumamente volátil y refleja los cambios de actitudes de los especuladores especializados en títulos de deuda cuando diagnostican "la salud económica" del deudor. En los últimos años, los títulos de la deuda comercial nicaragüense siempre han valido mucho menos de su valor, aunque han experimentado grandes variaciones: 10.5 centavos por dólar en septiembre /91, bajaron a 5.5 centavos por dólar en enero/92, para subir a 16.25 en enero/94 y caer de nuevo a 4 centavos en enero/95. Se mantuvieron bajos en todo lo que va de 1995, pero los rumores de la operación de recompra que iba a lanzar el gobierno nicaragüense los hicieron subir de nuevo.
En casos como el de Nicaragua, los títulos de la deuda no están a menudo ya en manos de los acreedores originales sino en manos de un gran número de instituciones generalmente bancos que suelen dedicarse a este tipo de negocios. Según un estudio de 1992, la deuda comercial de Nicaragua se hallaba repartida entre 144 "tenedores", aunque los 20 primeros de la lista poseían el 69 % del total. Los tres más grandes son el Citibank y el Chemical Bank de Nueva York y el Swiss Bank Corporation, que tienen entre los tres el 33% de nuestra deuda comercial.
Sorpresiva, rápida y completaLa esencia de la operación de recompra consiste en aprovecharse del bajo precio que los títulos tienen en el mercado y ofrecerle a los acreedores recomprárselos a ese precio, para luego destruirlos. Para tener éxito, esta operación tiene que ser sorpresiva, rápida y completa. Para ello, hace falta reunir primero el monto total del dinero que se quiere ofrecer y luego hacer rápidamente una oferta, antes que los especuladores comiencen a vender más caros sus títulos a la espera de hacer subir la oferta. Tiene que ser completa porque si se recompra una masa insuficiente como le pasó a Bolivia, que recompró sólo el 50% de su deuda , el resto aumenta vertiginosamente de precio y se vuelve aún más impagable que lo que antes lo era la totalidad. Y como los especuladores ya vieron que una vez hubo dinero para comprar una parte pueden esperar años a que haya otra vez dinero para comprar el resto. A menudo las operaciones de recompra se complementan con canjes por activos físicos: empresas o instalaciones en el país deudor.
Por primera vez en el mundoLa operación de recompra de Nicaragua es la primera que se hace en el mundo totalmente con capital líquido. Otro record: ese capital ha sido prácticamente donado. Esta operación está siendo posible gracias a la colaboración del Banco Mundial, del BID y de gobiernos amigos: Alemania, Holanda, Suecia y Suiza, lo que representa una ventaja: se trata de una oferta fija en la que los tenedores saben que "no habrá un centavo más" porque la oferta es única y definitiva.
Otra condición favorable para el éxito de la operación nicaragüense es que se calculó un precio implícito de 8 centavos de dólar para recomprar los 1,312 millones de dólares (más 68 millones de deudas a proveedores comerciales), lo que da un valor total de 109.6 millones para la recompra (1,312+68) x 0.08. Esto hace la oferta más atractiva porque los tenedores sólo tenían contabilizados 1, 059 millones. Por lo tanto, reciben según su calculo 9.6 centavos por cada dólar, acercándose así al valor de 10 centavos por dólar, que era el precio esperado de venta según los últimos registros del mercado secundario. Por supuesto, al recomprar los 1,370 millones de los pagarés (principal más los intereses capitalizados en 1982, 1984 y 1985), también se cancelan los intereses atrasados, calculados en 810 millones, al menos hasta 1992, fecha a partir de la que dejaron de ser contabilizados.
El éxito de la operación todavía no se conoce. El gobierno prolongó en un mes (6 de octubre al 6 de noviembre) el período inicialmente propuesto para que los acreedores se acogieran a la oferta. De todos modos hará falta esperar hasta diciembre para que se cierren todas las operaciones legales que implica la operación. ¿Qué esperar de ella? Sin duda, el país se habrá quitado un gran peso de encima.
Una deuda externa disfrazadaLa experiencia de los 80 enseña, de todos modos que no es fácil reanudar la confianza de la banca internacional. Sin embargo, hoy las condiciones son mejores, porque, en todos los países "en desarrollo" se viene observando que los capitales internacionales están al acecho de nuevas posibilidades de invertir en lo que ahora se llaman "mercados emergentes".
Nicaragua puede aspirar a tener una cuota en estos mercados emergentes y puede ser ésa una forma de reanudar el mecanismo de pre financiamiento de exportaciones que funcionaba en los años 70. Pero con los capitales que fluyen hacia estos nuevos mercados vienen también nuevos riesgos. Podría suceder como en México: el gobierno emite bonos para financiar su déficit y como los bonos son muy atractivos porque tienen una tasa de interés más alta que la de los mercados financieros en Estados Unidos, los compran los bancos extranjeros y otros agentes y luego, cuando surge una nueva crisis de pagos, es el país entero el que se debe hipotecar, poniéndose así en evidencia que la deuda interna los bonos del gobierno no era más que deuda externa disfrazada.
Como el principal problema de la intermediación financiera en Nicaragua no es la falta de bancos privados ya hay muchos, sino su incapacidad para correr riesgos con los sujetos verdaderamente portadores de desarrollo los finqueros del interior el país no es muy fácil imaginar que bancos extranjeros que no conocen el entorno y que carecen del personal especializado quieran asumir los riesgos que la banca privada nacional rechaza.
Es una realidad que el éxito de la operación de recompra de la deuda comercial da a la deuda externa de Nicaragua un nuevo rostro, más humanizado. Pero hacen falta otras medidas y políticas para abordar los problemas del sistema financiero nacional en su globalidad, sin menospreciar el eventual aporte que podría dar la banca extranjera. El principal, competir en la ciudad con la banca privada local obligándola a reducir su margen de intermediación para las empresas medianas.
Con Alemania: una oportunidadPor su tamaño y por ser la última deuda bilateral pendiente de negociación dentro del marco del Club de París, la deuda de Nicaragua con Alemania abre importantes perspectivas. Un resultado muy positivo de la reunión de marzo/95 en París fue haber incluido en la negociación de la deuda Nicaragua Alemania los atrasos que existían hasta esa fecha, sometiéndolos al mismo tratamiento que los vencimientos corrientes: una reducción del 67%. Como la mayor mora eran los 582.3 millones de dólares adeudados a Alemania en concepto de los préstamos de la ex RDA, al aplicárseles una reducción similar a la del servicio pendiente de pago, fue como si Nicaragua hubiera obtenido una reducción disfrazada del monto de la deuda total, quedando pendientes 192.1 millones.
Este 33% restante deberá ser pagado en un plazo y con intereses que deberán ser negociados en el marco de una reunión bilateral a fines de octubre en Managua. Podría ser ésta la oportunidad para que el canje de deuda sea incluido en la negociación y pueda usarse como forma adicional de reducción de la deuda. En el Bundestag alemán existe también una propuesta de considerar una condonación total del 50%, considerándola "deuda de guerra," y someter el resto al tratamiento acordado en París. En este caso, el total de la reducción sería del 83.5%, quedando pendientes 96 millones.
Adicionalmente, se trató en París el resto de la deuda con Alemania. Al 31 de diciembre de 1994 tenía ésta dos montos distintos. A los 90.2 millones que ya habían sido negociados en 1991 se les aplica un 17% de reducción suplementaria, quedando pendientes 74.9 millones. Y a los 92 millones que no habían sido negociados en 1991 se les aplica un 67%, quedando pendientes 30.4 millones. Considerando la propuesta del Bundestag, el saldo global pendiente sería de unos 200 millones de dólares. Como se les puede aplicar la cláusula autorizando el canje hasta por un monto del 10%, existiría la posibilidad de un máximo de 20 millones disponibles para canje. Este canje podría aplicarse para beneficiar los sis temas de crédito rural no convencionales e inclusive podría ser la oportunidad de salvar el Banco Nacional de Desarrollo.
Crédito rural no convencional El crédito rural no convencional es la clave financiera de la sostenibilidad microeconómica de la generación de ingreso en el campo. Es la clave para que exista una demanda macroeconómica solvente frente a la oferta de servicios sociales. Es la clave para que puedan tener éxito los programas basados en la oferta de servicios sociales. Sin embargo, para asumir esto hay que abandonar la concepción todavía arraigada de un crédito rural subsidiado para transformarla en otra concepción: programas sostenibles de intermediación financiera.
El creciente interés de las ONGs y los programas de desarrollo rural en los créditos a los pequeños productores del campo refleja la demanda de estos actores económicos para quienes la "sobreliquidez" del sistema financiero en Nicaragua es un mito. Para reanudar su acceso al financiamiento, estos productores necesitan que vuelvan a funcionar los mecanismos de pre financiamiento comercial que fueron desarticulados en los años 80. Pero eso no es aún suficiente. También necesitan que existan instituciones financieras locales que sepan intermediar crédito a productores en zonas rurales y que tengan la experiencia de los mecanismos necesarios para protegerse contra los riesgos propios de las actividades que estos productores realizan.
Se necesita un tipo particular de instituciones financieras "no convencionales" que deben ser capitalizadas en fondos y en personal para evolucionar hacia cajas de ahorro rural integradas en redes y vigiladas según sea preciso. Se trata de una inversión fundamental para Nicaragua. El canje de deuda puede ayudar a su "acumulación originaria".
Actualmente, los sistemas no convencionales de intermediación financiera que ya existen, no pueden crecer a una velocidad suficiente para satisfacer la demanda de todo el sector rural, sobre todo la demanda de los medianos productores, no cubiertos por la banca convencional. Y aunque ciertos bancos no convencionales incluyan cada vez a más comerciantes rurales y finqueros dentro de su cartera, el Banco Nacional de Desarrollo (BANADES) es actualmente la única institución con capacidad de atender la demanda de estos sectores medios, los más propensos a la reactivación y transformación productiva y por eso, los más capaces de contribuir al desarrollo nacional a corto plazo.
Hay que salvar el BANADESEl BANADES es indispensable para fortalecer los sistemas de intermediación local, que penetran más adentro en las regiones de más difícil acceso geográfico. Es el tronco que sostiene las ramas más pequeñas que cargan con el follaje del árbol. Privatizar las sucursales del BANADES cortaría estas ramas nacientes del tronco que las relaciona con la capital y con el exterior del país.
El BANADES tiene grandes problemas. En los años 80, sus políticas crediticias populistas y en los años 90, sus políticas crediticias discrecionales, han provocado una cartera morosa estimada en un 30% de su cartera total. La mora es esencialmente con ex cooperativas disueltas y con grandes productores. Son deudas políticamente incobrables. Hoy, el BANADES no da prioridad a la pequeña y mediana producción rural. De 115 mil clientes en 1989 ha pasado a sólo 23 mil en la actualidad. Para colmo, el FMI recomienda ahora comenzar a privatizarlo para profundizar el ajuste fiscal y lograr cumplir con las metas del ESAF. (ver artículo de coyuntura).
Recuperar el BANADES y fortalecer a los bancos no convencionales puede lograrse por el mecanismo del canje de deuda externa. No sólo inyectando dinero en el circuito de la oferta de préstamo, sino contribuyendo a la inversión en capital humano y a la creación de la institucionalidad local adecuada, creando fondos de garantía, etc. Naturalmente, la recuperación del BANADES pasa por el saneamiento de su cartera, sin lo cual no es posible que este banco pueda volver a ampliar su cartera para atender a la demanda de los medianos productores.
Esta es nuestra propuestaAsí se podría salvar el BANADES:
* Alemania entrega a un organismo independiente integrado por representantes de la sociedad civil nicaragüense 20 millones de dólares en títulos de la deuda pública de Nicaragua con Alemania.
* Este organismo canjea esos títulos por un fondo de 120 millones de córdobas, que se depositan en fideicomiso en un banco privado.
* Este organismo hace una oferta global de comprarle su cartera incobrable (ex cooperativas, grandes productores) al BANADES. El monto de la mora se estima en unos 500 millones de córdobas. Previamente se habría realizado una auditoría de la cartera del banco con una firma independiente, para determinar su monto exacto. Sin embargo, el monto ofertado para comprar la cartera sería como en el caso de la recompra de la deuda comercial no sujeto a negociación.
* El BANADES paga su deuda de 120 millones de córdobas al Banco Central de Nicaragua.
* El organismo independiente cede en pequeñas cantidades los títulos de las deudas agrarias a los organismos de crédito no convencionales, según un principio de territorialidad: en las áreas geográficas donde están implantadas.
* Los organismos no gubernamentales buscan cierta recuperación de los títulos agrarios, con la que puedan capitalizarse.
* Estos organismos nombran colectivamente representantes al Consejo Directivo del BANADES y fiscales en las sucursales de las áreas donde están operando, para garantizar que en el futuro no se vuelvan a producir desviaciones y favoritismos en la política crediticia del Banco.
Los que fiscalizan la política macroeconómica de Nicaragua proponen hoy destruir el BANADES privatizando sus activos las sucursales en todo el país , en vez de privatizar sus pasivos e intervenir en su política crediticia para resolver los graves sesgos de favoritismo que lo han llevado a la quiebra como banca de desarrollo. envío propone otro camino. Emprendiéndolo, nuestra agobiante deuda externa empezaría a tener un rostro humano.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica