El Salvador
Crisis fiscal: Entre peligros y oportunidades
En entrevista con la diputada del FMLN,
Lorena Peña,
Presidenta de la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa,
revisamos todos los aspectos de la crisis financiera
por la que atraviesa el gobierno.
Lo que nos comparte indica que, como todas las crisis,
ésta representa un peligro, y ella lo reconoce.
Pero también representa una oportunidad para hacer cambios profundos
en un sistema que ha favorecido siempre a quienes tienen más
a costa de quienes menos tienen.
Elaine Freedman
Lorena Peña, dirigente del FMLN, es actualmente Presidenta de la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa. Fue Presidenta de la Asamblea Legislativa salvadoreña hasta noviembre de 2016. Peña habló con Envío sobre cómo están hoy las finanzas públicas en El Salvador, sobre el origen de esta crisis y sobre la complejidad de encontrar soluciones adecuadas.
ARENA DEJÓ BARRIDA LA CASA
E–¿Cuál es la situación actual de las finanzas del gobierno? ¿Hay crisis? LP–Sí, hay crisis y esto no es nuevo. Una semana antes de la toma de posesión de Mauricio Funes, en junio de 2009, me fue a buscar quien pronto sería el Ministro de Hacienda, Carlos Cáceres. Me explicó que íbamos a recibir un gobierno en quiebra y que había que emitir, con dispensa de trámite, 2 mil 200 millones de dólares para sanear para el mes de mayo deuda de corto plazo (menor de un año), reponer el dinero de un préstamo que fue robado y no fue invertido para su destino y pagar las obligaciones del gobierno.
Me acuerdo que esa misma noche fuimos corriendo y se aprobó el préstamo. El partido ARENA nos dijo que habían dejado “limpia la casa”. Más bien dejaron barrida la casa porque no nos habían informado sobre la deuda oculta de corto plazo que ellos mantenían. Esa deuda rondaba los 400 millones de dólares y era oculta porque no eran letras del Tesoro, sino que era el resultado de una reforma legal para pagar los subsidios a las grandes empresas con papeles y no con dinero en efectivo. ¿Qué pasaba? Cuando estas empresas pagaban sus impuestos los pagaban con papel en vez de con dinero. Tenías estimado que te iban a ingresar 100 y te podían ingresar 25 o menos porque lo demás te lo daban en papeles y al final de año te iba a faltar ese dinero. También dejaron una deuda millonaria de largo plazo que terminaremos de pagar en el año 2036 o en el 2037. Con todo esto, aún con la inyección de 2 mil 200 millones que se hizo días antes de la toma de posesión, quedaba un gran hoyo.
LO QUE NO PODEMOS CONTROLAR
En 2009 recibimos el gobierno con un déficit fiscal de 6 puntos. Hoy está en 3.5 incluyendo pensiones. El déficit del gobierno es 1.5 y anda por el 44% del PIB. Y la deuda por pensiones es de 2 puntos. Juntando las dos deudas, llega al 63%. Y aunque no es igual que la deuda de España o Grecia, es un nivel preocupante.
El 1.5% que corresponde al déficit por el funcionamiento del gobierno es más fácil de resolver porque el gobierno puede controlar sus gastos, pero ¿quién controla que la gente envejece y tiene derecho a su pensión? Eso no se puede controlar. Actualmente el gobierno paga las pensiones de 60 mil pensionados que quedaron en el sistema público en el momento de la privatización y 80 mil que, estando en el sistema privado, se jubilaron, recibieron el monto que tenían en su cuenta individual y actualmente son mantenidos por el gobierno. En este momento, la deuda del gobierno con las pensiones ronda los 6 mil millones de dólares. El gobierno podría hasta desaparecer y siempre crecería la deuda, mientras no se reforme el sistema de pensiones.
EL PRINCIPAL HUECO FISCAL
A los tres años de iniciar el nuevo sistema de pensiones con la Ley SAP (Sistema de Ahorro de Pensiones) se acabaron los fondos para pagarlas. El Presidente Francisco Flores comenzó a emitir bonos y más bonos y nosotros dábamos nuestros votos porque si no, no había con que pagar. Finalmente, el FMLN dijo que mientras no se reformara el sistema de pensiones para poner fin al problema, no le íbamos a permitir los bonos. Entonces, en 2006 ARENA creó el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales que funciona hasta la fecha. Ésa era la figura que se podía usar para pedir préstamos sin pasar por la Asamblea Legislativa. Pero con una característica: el gobierno tiene que pagar lo que el fideicomiso obtiene.
¿Quién le presta al fideicomiso? Las Administradoras de Fondos de Pensiones. Porque las AFP manejan una cartera de entre 7 y 18 millones de dólares. Ése no es un mecanismo sostenible y es el principal hueco fiscal que tenemos.
EL PROBLEMA ES DE INGRESOS, NO DE GASTOS
Nuestra estructura tributaria, si bien se ha corregido, sigue siendo muy regresiva. El tramo más alto paga muchísimos menos impuestos que los que paga el tramo más bajo. Entre los pobres que pagan el IVA por lo que consumen y lo que pagan los que mandan remesas se mantiene nuestro país.
Nuestro problema es de ingresos, no de gastos. Remarco esto porque la derecha nos recomienda que gastemos menos, que dejemos de comprar medicinas para los hospitales y que echemos gente a la calle. Pero los modelos capitalistas han demostrado que cada vez que se contrae el gasto público, la crisis se hace más grande. Ellos te hacen una comparación con la familia y te dicen que, si ganas menos, sencillamente tenés que gastar menos.
Pero eso no es válido porque la economía nacional no funciona igual. Por cada dólar que dejes de gastar, hay un efecto multiplicador. Si echo a la calle a 5 mil empleados públicos para reducir mi gasto, y cada empleado gana mil dólares mensuales son 5 millones menos al mes o 60 millones menos al año. Y ese dinero ya no entra al sector privado porque ya no compran zapatos, tortillas, ropa…
El sector privado, para compensar la pérdida de los 60 millones anuales, despide trabajadores porque no pueden estar produciendo un inventario tan grande de productos si no tienen quienes se los compren. Y esa gente despedida del sector también deja de consumir. Sube el desempleo y baja el consumo. Baja el IVA y el impuesto sobre la renta que recauda el gobierno. Y así la crisis empeora.
ESTO EMPEZÓ CON LAS PENSIONES
E–¿Cómo inició la actual crisis fiscal? LP–En tiempos de los gobiernos de ARENA el país tomó una serie de medidas que en las siguientes décadas provocaron un profundo endeudamiento, un gran déficit fiscal. Desde entonces las finanzas se mantienen permanentemente en crisis.
Primero vendieron las empresas públicas más rentables que daban utilidades al gobierno. En 1996 se aprobó la privatización del sistema de pensiones. En 1997 se privatizó la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL), que daba alrededor de mil millones de colones anualmente. En 1998 privatizaron la distribución de la energía eléctrica.
La ley de privatización de pensiones (Ley SAP) le quitó al gobierno a casi todos los cotizantes y le dejó la obligación de pagar las pensiones. A partir de ese momento, los pensionados no tienen un fondo que alimenta sus pensiones. Se estableció que el gobierno no sólo pagaría la pensión a los mayores de 36 años que optaran por quedarse en el sistema público y a los hombres mayores de 55 años y mujeres mayores de 50 años que obligatoriamente se quedaban en el sistema antiguo. También pagaría a las pensiones de los que pasaron al sistema privado cuando terminara su cuenta individual.
Esa misma ley estableció que el gobierno contraería una deuda a través de certificados de inversión, que iban a ser el ahorro que se trasladaría a los pensionados del sistema privado. El gobierno extendía un papel a cada cotizante que decidiera pasar al sistema privado o a los menores de 36 años que fueron obligados a pasarse. Este papel representaba, entre comillas, los ahorros que había tenido en el sistema público hasta el momento de su traslado. En esa época el ahorro era el 3% de su salario. Pero para hacer los certificados la deuda se estimaba como si hubiera cotizado el 14%. Si tú tenías 3 mil dólares ahorrados, el gobierno te entregaba un papel por 16 mil. De entrada, el sistema estableció que se pagaba con deuda.
LA DOLARIZACIÓN
Hay que agregar a todo esto la dolarización del país (2001), que significó recoger el dinero en colones y devolverlo en dólares.
El gobierno no tenía todos los dólares necesarios para cambiar los billetes y eso lo obligó a contraer una deuda que algunos estiman en 800 millones de dólares. Esa deuda se ha ido pagando y actualmente está ya en 150 millones. Además, la dolarización generó una necesidad de endeudamiento permanente, porque nosotros no podemos emitir dólares.
Solo hay tres formas de conseguirlos. Primera, vendiendo más al exterior que lo que compramos, pero eso no es sencillo. Aunque el balance comercial ha mejorado, nuestras importaciones siempre son menores que nuestras exportaciones y ese déficit solo se cubre con deuda pública o deuda privada. Segunda, recibiendo remesas, y por eso se alienta la política de expulsar gente del país, para que ese dinero de fuera compense la necesidad de dólares aquí. La otra forma son los préstamos.
TAMBIÉN TENEMOS QUE PAGAR LO QUE ROBARON
También hay que mencionar el endeudamiento innecesario para pagar los robos que anteriores gobiernos realizaron.
Es normal endeudarse para hacer inversiones u obras públicas y no es una mala política porque nadie levanta infraestructura con gasto corriente. Nadie compra una casa al contado, siempre hay un crédito por medio. Lo que no es normal es que aquí se hacían los préstamos y se robaba el dinero. Se pedía prestado dinero dos o tres veces para hacer la misma cosa. Dos veces para hacer la carretera Diego de Holguín, igual para hacer el Hospital de Maternidad. La primera vez robaron el dinero y siempre había que prestar otra vez para hacer la obra. Lo mismo pasó con la red de hospitales.
Estamos pagando ese dinero que robaron. Acabamos de agarrar un segundo préstamo para construir la Planta Potabilizadora de Agua en Las Pavas porque lo robaron en tiempos del Presidente Francisco Flores.
UNA ALTA EVASIÓN FISCAL
Además de todo esto, aquí la evasión tributaria ha sido muy alta. Un embajador de Estados Unidos la calculó en 1 mil millones de dólares. Hemos tomado medidas contra la evasión, pero no son suficientes.
Además de la evasión existe el gasto tributario. Es el dinero que dejamos de percibir por los incentivos fiscales que se dan a las grandes empresas a contrapelo de las leyes vigentes.
Esto también es gasto público porque en la práctica es un subsidio a esas empresas. De forma legal se les exonera de pagar el Impuesto sobre la Renta o Aduanas o el IVA. En la Asamblea Legislativa tenemos estudios que calculan el gasto tributario en 1 mil millones de dólares y concluyen que eso no ha significado ni más empleo ni más crecimiento en los últimos 15 años.
Hay una falsa creencia que si no les das todos los incentivos del mundo, no van a invertir aquí. Pero cuando hacemos excepciones de ese tipo, debemos verificar su efectividad y garantizar que estos privilegios valgan la pena porque están produciendo mejoras en el PIB o porque están generando nuevos puestos de trabajo.
EL ORIGEN DE TODO ESTO
En resumen, la crisis fiscal tiene su origen en las medidas neoliberales impulsadas en El Salvador desde 1989: la privatización de la banca, de las pensiones, de ANTEL, la dolarización, los incentivos sin resultados, la evasión, la suspensión del Impuesto sobre el Patrimonio, y la suspensión de los aranceles. Todas estas medidas eran coherentes con la visión de crear un gobierno raquítico, “sin grasa” y un país absolutamente privatizado y sin regulaciones en beneficio del sector empresarial.
EL RIESGO MAYOR
E–¿Cuáles son los riesgos más grandes de esta crisis? LP–En mayo de 2017 se agota el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. Ése es el riesgo más grande. Tenemos que garantizar que no caigamos en un default, en un impago. Ahorita todos los préstamos de corto plazo son préstamos locales y a quien debemos es a la banca. Teóricamente podríamos pedir más préstamos porque la ley lo permite. Pero no nos quieren prestar más, ésa es la realidad.
El gobierno logra cubrir el pago de las pensiones con lo que el Fideicomiso paga. Pero debe pagar los vencimientos, tiene que cumplir con las fechas y la tasa de interés es del 3%. Cada año vencen 150 millones de dólares y se pagan en 3 tramos. Si no cumplimos con los vencimientos, no nos prestan más para seguir cubriendo las pensiones. Cualquier vencimiento que no se paga, cae en default.
¿Qué implicaría caer en default? Primero implicaría una alerta roja con El Salvador. Nadie nos prestaría, ni de afuera ni de adentro, lo tendrían prohibido. O prestarían al 8, al 10 o al 12% porque el pago es dudoso. O suspenderían desembolsos de préstamos ya adquiridos. BanColombia, dueño del Banco Agrícola, cayó en su calificación internacional una vez porque no le habíamos pagado. Nadie quiere asumir ese riesgo.
¿Qué hace la banca privada si caemos en default? La banca privada tiene las tarjetas de crédito, presta a las PYMES, tiene préstamos para carros, vivienda e inversión. Si nosotros caemos en default, el banco sube el interés a todos esos préstamos para resolver su problema de liquidez. Así que no es solo el gobierno el que saldría afectado. Los bancos internacionales que operan aquí tienen que reportar carteras sanas en su país porque reciben subsidios de sus bancos centrales.
Además, hay meses en los que nuestro gobierno recauda más dinero y otros en los que recoge menos. Cuando ha sido menos, el gobierno ha resuelto sus pagos con la emisión y venta de Letes (Letras del Tesoro). Pero eso no lo podemos hacer ahorita. Todos los martes hay subasta de Letes aquí, pero ya no nos prestan o nos prestan muy poco. La última vez sólo logramos colocar en letras 8 millones de dólares y eso no es nada para el gobierno.
LO QUE NO PODEMOS PERMITIR
Lo que no podemos permitir es que colapsen los programas sociales que benefician al pueblo. Tampoco podemos echar gente a la calle con despidos masivos. Y no podemos dejar de pagar las pensiones. Estamos entre la espada y la pared.
El Salvador sigue siendo un país capitalista, pero se distingue de otros países capitalistas porque tiene una apuesta por resolver los problemas fundamentales de los más pobres y organizarlos políticamente para que sean capaces como pueblo de empujar la construcción de una sociedad diferente. Para que lo logren deben tener las necesidades básicas resueltas para poder pensar y crear. Nuestra apuesta no es sólo economicista, es política y cultural.
LO PRINCIPAL QUE HEMOS HECHO
E–¿Qué han hecho los gobiernos del FMLN para contrarrestar la crisis? LP–Hemos llevado a cabo una política de gasto prudente priorizando los programas principales, las remuneraciones o pago de salarios y el pago de la deuda. Ésas son nuestras prioridades y estamos convencidos de que nuestro problema no es de un excesivo gasto, sino que hay reformas estructurales que hay que revertir, la más grave la de pensiones. La deuda de pensiones es un puñal a las finanzas públicas.
Hemos tomado medidas contra la evasión, pero no son suficientes. Además, hemos tocado el sistema tributario: en 2011 hicimos una reforma que estableció que si uno ganaba menos de 503 dólares mensuales no tenía que pagar el impuesto sobre la renta y se le subió el 5% a quienes ganaban más de 2,079 dólares. Además de ser un aumento salarial de hecho para trabajadores y trabajadoras con salarios menores, esto mejoró la recaudación. También se puso un impuesto del 1% a las transacciones financieras, que no sólo representa un ingreso del sector formal, sino que te ayuda a combatir la evasión de los informales, porque hay una cantidad que se devuelve cuando se declara la renta. Si no se declara, ese dinero le queda al gobierno. Es una forma de estimular para la transparencia.
En 2009 se aprobó la declaración patrimonial obligatoria para personas con ingresos mayores a 75 mil dólares con un patrimonio valorado en 300 mil o más. La idea fue que si vos incrementás tu patrimonio y de repente aparecés con tres casas, todas pagadas, pero decís que tus ingresos no han aumentado, tenés que explicar cómo lo lograste hacer. De esa forma se controlaría un poco la evasión de impuestos y también el lavado de dinero. Es una manera de establecer la veracidad de la declaración de renta. Dos años después, la Asamblea Legislativa, sin los votos del FMLN, derogó esto, favoreciendo el enriquecimiento ilícito de los grandes evasores.
NUESTROS PROGRAMAS SOCIALES
También hemos tomado otras medidas menores que han sido efectivas. Por eso dice ARENA que, en un período de cinco años, hemos incrementado la recaudación en mil millones de dólares. Es cierto. ¿En qué se han invertido estos mil millones recuperados? Una gran parte la hemos empleados en invertir en programas sociales.
Hoy tenemos 85 municipios libres de analfabetismo y eso significa dinero. Era urgente y definitivo introducir, mantener y ampliar la entrega de uniformes y útiles escolares, dar el vaso de leche en las escuelas, construir nuevos hospitales, subir la entrega del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de las Municipalidades de El Salvador (FODES) del 6% al 8%. Fue necesario duplicar las unidades de salud, mantener 700 ECOs Familiares -que son clínicas de salud dentro de la comunidad-, crear la Universidad en Línea, impulsar más de 1,200 Escuelas a Tiempo Pleno donde se gasta doble porque los niños y niñas están todo el día en la escuela, lo que mejora la calidad educativa, algo importantísimo.
Se incrementó también el presupuesto de la Universidad de El Salvador. Y se ampliaron los paquetes agrícolas que antes fueron vendidos y hoy son regalados. Lamentablemente, también se ha destinado una parte importante de esos millones al pago de la deuda por pensiones, aunque no debe ser así.
NO FUE FÁCIL TERMINAR 2016
Es cierto que se trabajó para lograr una mayor recaudación y se ha logrado, pero esos logros no compensan aún el drama de la evasión.
También se puso un impuesto sobre la renta a la banca porque ellos no pagaban nada. Estaban en la lista de Asociaciones de Caridad exentas de renta. Quitamos los bancos de esa lista y les obligamos a pagar renta. Pero cuando al fin logramos esa reforma, los banqueros ya habían vendido los bancos al extranjero y las ventas las hicieron con la exención de la renta.
Bolivia nos compró las últimos Letes en 2016, condicionadas al acuerdo fiscal. Con eso logramos terminar el año 2016. Pero no fue fácil.
Esas medidas nos permitieron honrar el pago de la deuda e impulsar los nuevos programas sociales durante estos años. Pero la deuda por pensiones incrementó en un 100% durante el período de Mauricio Funes, lo que nada tiene que ver con él o con su política económica. Simplemente respondía a la lógica de endeudamiento progresivo implícito en la Ley SAP.
LA LEY SAP: EL PUÑAL DE LAS FINANZAS
E–¿Cuáles soluciones se ven a la crisis? LP–Estamos ahora en una situación financiera, con un marco de sostenibilidad a mediano plazo bien diseñado, que tiene una política de gastos que prioriza los programas principales de mejoramiento de la infraestructura, la reactivación agrícola, la investigación científica, la promoción de redes de PYMES, el turismo popular, los programas sociales…También se prioriza el pago de los salarios y remuneraciones y el pago de la deuda.
Por otro lado, tenemos una serie de iniciativas para mejorar en el corto, mediano y largo plazo los ingresos. Finalmente, estamos fortaleciendo una estrategia de atracción de inversiones estratégicas que pueden dejar conocimientos y capacidades nuevas y no solo maquilas y call centers.
Todo eso producirá frutos visibles cuando se logre reformar el sistema de pensiones. La reforma de la Ley de Pensiones es la verdadera solución para resolver el problema fiscal. Pero la derecha no ha dado sus votos para lograr eso y mueve cielo y tierra para evitarlo. No es extraño, siendo Mauricio Interiano, Presidente del Comité que preside ARENA, un exdirectivo de la AFP Crecer. La reforma que nosotros proponemos es que el gobierno reciba el dinero de los trabajadores para pagar las pensiones de los trabajadores.
NECESITAMOS DEL LEGISLATIVO
No es imposible que se apruebe la reforma de la Ley SAP sin los votos de ARENA porque sólo se necesitan 43 votos. Pero tampoco es fácil. Una correlación de fuerzas favorable sobre este tema en la Asamblea no es fácil. Y tiene que resolverse ya porque si se espera al final de 2017, sería ya tarde y el dinero que entraría no cubriría los 300 millones de dólares que necesitamos este año.
Otra medida que aliviará la situación es restablecer el Impuesto sobre el Patrimonio, que fue suspendido por el Presidente Alfredo Cristiani en 1990. También hay que retomar la propuesta de declaración patrimonial. Conseguir la correlación para que se aprueben estas propuestas tampoco es fácil en la Asamblea.
AUNQUE LLOREMOS SANGRE
Si no logramos estas reformas nos veríamos obligados a subir unos puntos al IVA, aunque lloremos sangre. Pero yo he hecho la cuenta y una familia con dos salarios mínimos y dos hijos no paga impuestos sobre la renta porque gana menos de 500 dólares cada uno.
Si consumieran los dos salarios completos, pagarían actualmente unos 550 dólares al año de IVA. Si se subiera el IVA un 2% pagarían 669. Sin embargo, lo que reciben en paquetes escolares y en el vaso de leche para sus hijos, en subsidios para agua, gas y energía eléctrica y en atención médica en las nuevas unidades de salud o en las ECOs suma aproximadamente 1 mil 600 dólares. Entonces, suprimir los programas sociales sería más dañino que subir el IVA en 2 puntos.
Hay otras cosas que hay que hacer. Una es atacar más seriamente la evasión tributaria. Por eso se habla de la necesidad de una Ley de Cobro Coactivo, que permite al gobierno obligar a los evasores a pagar, aunque no hayan pasado aún por el sistema judicial. También se puede disminuir la evasión si se aplican las leyes vigentes con mano dura. Así podría aumentar la recaudación entre 15 y 30 millones de dólares mensuales.
NUEVOS PRÉSTAMOS NO SON IMPOSIBLES
¿Y quién quita la posibilidad de que ARENA apruebe nuevos préstamos cuando se sientan demasiado presionados? Puede que los aprueben.
Todas estas cosas pasan por la Asamblea Legislativa. Y eso significa que dependen de la correlación de fuerzas y, por lo tanto, no se consiguen fácilmente. Pero suceden cosas...Por ejemplo, cuando BanColombia cayó en sus calificaciones por un impago de El Salvador, sus dueños comenzaron a presionar a la derecha para llegar a acuerdos con nosotros y eso ayudó y mucho.
Resolver el problema de las pensiones no resuelve todo, pero resuelve mucho. Si se revisan los indicadores, el gobierno ha reducido su déficit fiscal, ha mejorado un balance primario casi positivo y eso lo ha logrado sin poder echar mano de una moneda propia o de las utilidades de empresas estatales. Y sin poder usar los ahorros de quienes cotizan para pagar sus propias pensiones porque se nos fueron con las medidas neoliberales.
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Después de escuchar a la diputada Lorena Peña hablar sobre la crisis viene a mi mente una reiterada reflexión. Los pueblos de China y Japón escriben la palabra “crisis” uniendo dos caracteres gráficos: el que representa “peligro” y el que representa “oportunidad”, la cara menos evidente de la moneda, presente en todas las crisis personales, sociales, nacionales o internacionales.
La crisis fiscal en El Salvador presenta oportunidades para cambios profundos y necesarios en la gestión financiera del Estado salvadoreño porque pone en jaque a un sistema que ha favorecido a quienes más tienen a costa de quienes tienen menos.
Respuestas hay. Sólo falta que quienes tienen más se den cuenta de lo que Monseñor Romero les advertía ya hace tantos años: “Quítense a tiempo los anillos para que no les corten los dedos”.
EDUCADORA POPULAR. CORRESPONSAL DE ENVÍO EN EL SALVADOR.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica