Panamá
Procesos de concentración: algo nuevo está pasando
Desde 1993, la sociedad panameña está viviendo
experiencias inéditas de concertación entre todos los sectores del país, empeñados en la meta de construir una nación para todos. Al inicio, la Iglesia católica y el PNUD
dieron un primer impulso. Hoy, el camino prosigue.
Raúl Leis
Surgido de las aristas de una historia astillada y de una realidad de inequidades, Panamá expresa en los últimos años la búsqueda y construcción de caminos hacia la democracia y el desarrollo, en una coyuntura en la que la reversión a propiedad panameña de los bienes canaleros, la desmilitarización y la recuperación del control sobre su posición geográfica abre al país oportunidades inéditas.
Cultura política de diálogoDespués de la unidad nacional instaurada por el torrijismo de los 80, en los años 90 se han ido articulando concertaciones sectoriales (indígenas, productores campesinos, mujeres, trabajadores), concertaciones políticas nacionales (Compromiso Etico Electoral), concertaciones políticas y sociales (Encuentros de Bambito), concertaciones sobre el tema canalero (Encuentros Panamá 2000) y la más reciente, una amplia concertación sobre la Visión Nacional 2020. Fallidas unas y exitosas otras, todas estas iniciativas abren posibilidades a una cultura política de diálogo que permita elaborar y desarrollar agendas verdaderamente nacionales.
Aristas de una historiaPanamá ha vivido una larga sucesión de gobiernos inestables e intervenciones foráneas a lo largo de su historia política. Uno de los momentos más dramáticos ocurre en 1968, cuando los militares asestan un golpe de Estado contra el recién estrenado gobierno del caudillo Arnulfo Arias Madrid, y meses después, bajo el mando único del General Omar Torrijos, se instaura un contradictorio proceso, que en su primera década (1970 1978) desmantela el sistema de partidos políticos y el órgano legislativo reemplazándolo por una asamblea de líderes locales, reprime o neutraliza a la oposición, emprende reformas sociales especialmente en el campo laboral y en el de la salud pública, afirma la transnacionalización del país y convoca a la unidad nacional que permitió la negociación y firma de los Tratados del Canal de 1977, que establecieron el retorno a Panamá del Canal y de las bases militares estadounidenses al mediodía del 31 de diciembre de 1999.
En los 80 las cosas cambian radicalmente: el reformismo militar se agota, los Estados Unidos imponen una agenda democratizadora imbricada con la negociación canalera y, con la muerte del General Torrijos, se suceden Presidentes y jefes militares hasta culminar con la dictadura del General Noriega, que intenta ganar autonomía de los Estados Unidos para asegurar sus intereses particulares amparándose en el discurso nacionalista, y que anula las elecciones de mayo de 1989, en las que triunfó la oposición.
El país, asediado por el impacto de sanciones económicas estadounidenses y la inestabilidad interna, padece la invasión de Estados Unidos del 20 de diciembre de 1989, que destruye a las fuerzas armadas panameñas y coloca en el poder a la Alianza Civilista, ganadora de las elecciones celebradas seis meses antes. El nuevo gobierno de Guillermo Endara desciende paulatinamente a niveles muy bajos de popularidad, aunque logra estructurar una incipiente formalidad democrática bajo la tutela de Estados Unidos.
La crisis de los 80 dividió los valores políticos de los panameños. El país se polarizó entre el discurso nacionalista de los militares y sus partidos políticos que separó la soberanía nacional de la democracia política y el discurso democrático de la oposición civilista, que puso en un lugar marginal la soberanía nacional. Soberanía nacional y soberanía popular se convirtieron en discursos paralelos. Ninguno de ellos pudo integrar dimensiones fundamentales: la necesidad de equidad y de participación social, especialmente en función de las grandes mayorías excluidas.
Hacia la democraciaEs posible delimitar cuatro momentos en la transición democrática panameña:
-La transición autoritaria (1978 -1989) Entre 1970 1978, el gobierno encabezado por el General Torrijos enarbola el nacionalismo e impulsa un pacto de unidad nacional que coaliga a las distintos sectores económicos, sociales y políticos del país, con el objetivo de lograr unos nuevos tratados sobre el Canal de Panamá, firmados el 7 de septiembre de 1977. Cuando el 31 de julio de 1981 fallece Omar Torrijos se inicia un incipiente proceso de transición a la democracia con el sello de la inestabilidad.
En la década de los 80 la inestabilidad política se expresa en los sucesivos cambios de Presidentes: entre 1981 y 1989 se suceden siete Presidentes de la República y tres Comandantes de las Fuerzas de Defensa, el último de ellos, el 12 de agosto de 1983, Manuel Antonio Noriega.
Entre 1988 89, Estados Unidos desarrolla una campaña planificada de presión, utilizando en un principio los medios de comunicación, luego el bloqueo económico y por último, la invasión militar. La sociedad civil, de por sí debilitada, se polariza con la crisis, mientras el gobierno panameño se hace más autoritario, el gobierno de Estados Unidos más agresivo, y la población más pobre y sometida.
-La transición sin consenso (1989) El endurecimiento del régimen, la situación socioeconómica y el deterioro general conducen al colapso y desembocan en un hecho dramático: el ordenamiento de la transición es construido con un acto de fuerza. La invasión militar estadounidense de diciembre de 1989 abre bruscamente el escenario de la transición democrática con altos costos para la autodeterminación de un país soberano.
-La transición posible (1990-1994) Una primera fase se caracteriza por la reorganización del sistema político y la búsqueda de legitimidad internacional para el régimen recién constituido. La segunda fase se caracteriza por el deterioro de la imagen y popularidad gubernamental. 1990 y 1992 son años de gran agitación social. En la tercera fase existe una cuasi ingobernabilidad. A pesar de ello, el proceso electoral de mayo de 1994 resulta el primero libre de tutela militar en 26 años y el primero que, con similar polarización a la que se dio en las elecciones de 1984 y 1989, puede ubicarse en el marco de una relativa maduración política.
En esta fase, diversos sectores de la sociedad civil logran consolidar coordinaciones nacionales y agregar propuestas a las protestas imperantes. Se constituyen en estos años la Asociación de Pequeños y Medianos Productores (APEMEP), la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas (CONAPIP), El Foro Mujer y Desarrollo y la Fundación del Trabajo.
-La transición ordenada (1994 1997) En el tapete electoral de 1994 se pusieron en juego varios temas esenciales para el futuro de la nación: el proceso de transición a la democracia política, la devolución a Panamá del Canal y de las instalaciones civiles y militares estadounidenses, y la necesidad de una estrategia nacional de desarrollo sostenible para impulsar un crecimiento con equidad que reduzca drásticamente ingentes problemas sociales y la pobreza que padece más de la mitad de la población.
16 partidos políticos con 7 candidatos presidenciales a la cabeza, y una pluralidad de aspirantes a legisladores, alcaldes, representantes y concejales se disputaron el voto del millón de panameños que acudió a las urnas. El Partido Revolucionario Democrático (PRD) ganó las elecciones de 1994 con el mismo tercio de los votos con el que perdió en las elecciones de 1989, sacando ventaja de un oficialismo fragmentado y rechazado por su gestión pública. Lo novedoso del proceso lo constituyó la nueva fuerza del Movimiento Papa Egoró, que logró un tercer lugar en la contienda. El electorado prefirió la experiencia del PRD, que parecía más inocuo con la desaparición de los militares como fuerza determinante en el país. El nuevo gobierno asumió el poder en septiembre de 1994 enfrentado a la necesidad de generar confianza en su capacidad de concertación para resolver los graves problemas nacionales.
Concertación: un camino nuevoLa experiencia de la crisis vivida, la situación internacional y procesos de maduración política condujeron a la construcción de unos acuerdos políticos que permitieron la exitosa jornada electoral de mayo de 1994. En este éxito jugaron un papel importante concertaciones como el Compromiso Etico Electoral de Santa María la Antigua, apoyado por todos los partidos políticos; acuerdos nacionales como el Plan Nacional de la Mujer, respaldado por el Foro de Mujeres de los Partidos Políticos; la Declaración multipartidaria en favor del Ambiente; las reuniones de concertación social auspiciadas por la ONU conocidas como la Declaración de Bambito, y otros eventos concertadores.
Por primera vez en la historia política panameña fuerzas contrarias, e incluso antagónicas, tuvieron capacidad para conversar y concertar sobre temas de enorme importancia, aunque en algunos casos eso estuviera mediado por intereses electoreros. Un factor que coadyuvó a crear nuevas condiciones fue la desmilitarización progresiva de la sociedad. El ejército nacional fue destruido institucionalmente en la invasión y después fue borrado de la Constitución Nacional y ya no tutelaba la esfera de las decisiones políticas. Y la presencia directa de los estadounidenses disminuyó relativamente, con la retirada gradual del ejército invasor que ocupó el país y con la reducción de sus bases militares, todo como expresión de la desmilitarización mundial y de lo acordado en los Tratados del Canal.
Sociedad civil: década perdidaEl balance es claro. Después del proceso de concertación nacional en torno al Canal, promovido desde el contradictorio proceso político de los 70, los años siguientes fueron una versión de guerra civil menos cruenta que la de otros países centroamericanos marcada por la descomposición de un proceso reformista, el endurecimiento autoritario, el cerco económico y político externo y el trauma de la invasión. Durante estos años y en este marco no hubo ninguna concertación. Lo único que hubo fue el posicionamiento de la sociedad civil en los dos polos en pugna. Fue una década perdida para la sociedad civil. Ya en los 90, el proceso de transición democrática permitió dos momentos importantes: la concertación sectorial de la sociedad civil y un proceso de concertación global en torno al desarrollo nacional los encuentros Bambito , en torno al Canal y a los bienes en reversión (Panamá 2000) y en relación a una mirada conjunta al país que queremos (Visión Nacional 2020).
Compromiso Etico ElectoralEl rico proceso de concertación se inauguró en las vísperas electorales. El 18 de mayo de 1993 los partidos políticos panameños después de tres meses de esfuerzos suscribieron el Compromiso Etico Electoral de Santa María la Antigua nombre de la Universidad donde se celebraron las sesiones de trabajo y establecieron sesiones de diálogo que se prolongaron ininterrumpidamente por más de un año. Esta concertación fue convocada por la Comisión de Justicia y Paz de la Iglesia católica. El acontecimiento inédito en la historia política nacional fue un factor clave en el éxito de las elecciones generales de mayo de 1994.
La concertación política reunió a todos los partidos, que lograron expresar su adhesión a la institucionalidad de la democracia, a la defensa y fortalecimiento de la independencia del Tribunal Electoral, a la vigilancia para que ni las instituciones judiciales ni ningún otro órgano del Estado fueran utilizados como mecanismos de represión o persecución y al compromiso con una transición franca, armónica y pacífica del gobierno que resultara elegido.
Ante el temor de que las elecciones dieran al traste con la frágil paz social y con la incipiente transición democrática, la Iglesia decidió crear un espacio ético e informal de diálogo y su iniciativa fue recogida con mucho vigor por los dirigentes políticos panameños, que dejaron traslucir que compartían la misma preocupación de la Iglesia. Es justo decir que la Iglesia católica ha jugado un papel importante en la construcción de la democracia panameña. Su rol de acompañamiento durante la crisis del gobierno de Noriega fue relevante. Esto la ha colocado en un primer lugar de credibilidad entre las instituciones nacionales. La opinión pública la percibe no sólo como una instancia ética sino como una garantía democrática.
El PNUD y los BambitosLa experiencia de concertación que acompañó las elecciones de 1994 estimuló al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a convocar encuentros de concertación sobre desarrollo social, conocidos como los Encuentros de Bambito hotel ubicado en las montañas de Chiriquí que acogió a los participantes . En el momento pre electoral se celebraron los Bambito I y II; y en el post electoral, el Bambito III.
El primer encuentro de Bambito se realizó el 2 y 3 de agosto de 1993. Participaron todos los partidos políticos legales, el gobierno, representantes de empresarios y trabajadores, la Iglesia católica y el sector universitario. Fueron invitados los ex presidentes Belisario Betancur (Colombia) y Julio Sanguinetti (Uruguay). El objetivo era consolidar la confianza en el desarrollo del proceso democrático, promover un encuentro formal e informal de la dirigencia política panameña, establecer confiabilidad en el manejo del proceso electoral, lanzar urbi et orbi una imagen de confianza en la democracia política, e intentar establecer una agenda de Estado.
El Bambito I logró su cometido. Se establecieron prioridades: el fortalecimiento de la independencia nacional y la democracia, la administración panameña del Canal, el desarrollo socioeconómico, la modernización de la salud y la educación, la concertación para una adecuada integración de las áreas revertidas adyacentes al Canal, y el mejoramiento de la eficiencia administrativa y de la independencia judicial.
Bambito II se realizó un mes antes de la cita electoral. En este encuentro participaron cinco de los siete candidatos presidenciales, la Fundación del Trabajo, la Iglesia católica, el gobierno nacional, rectores universitarios e invitados. Dio seguimiento al primer encuentro y estuvo destinado a confirmar la adhesión de todos a principios y a acuerdos ya formulados y suscritos.
Bambito III: tensionesBambito III, encuentro post electoral, se efectuó del 4 al 6 de diciembre de 1994, en el momento de la exitosa culminación del proceso electoral. Participaron los partidos políticos, el gobierno nacional, la Fundación del Trabajo, la Iglesia católica, rectores de universidades. Ya hubo una mayor representación de la sociedad civil: Foro Mujer y Desarrollo, APEMEP (Asociacion de Pequeños y Medianos Productores) y CONAPIP (Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas). Tuvo el apoyo de los ex Presidentes Belisario Betancur y James Carter.
Esta concertación tenía como objetivos institucionalizar el diálogo político como un proceso permanente conducido por las organizaciones políticas y sociales de Panamá, y llegar a acuerdos Gobierno Sociedad Civil en relación a determinadas políticas sociales. El resultado estuvo atravesado de contradicciones: un gobierno recién electo que apenas iniciaba el proceso de toma de decisiones en el marco de su propia agenda, una oposición sin recuperarse todavía de la pérdida electoral, una propuesta ambigua, en la que el nuevo gobierno confundió un tema de su propia agenda con lo que debía ser una agenda de Estado. Ese tema de la agenda gubernamental era la relación trabajo capital gobierno, puesta sobre el tapete para realizar reformas al Código de Trabajo.
Para muchos, el conflicto que luego tensó al país en torno a estas reformas fue una constatación del fracaso de Bambito III. Lo cierto es que, aunque el tercer encuentro se organizó sobre las mismas bases de los dos anteriores, el momento político era ya muy diferente. Y una prueba fue que la declaración final, que establecía un foro permanente de diálogo y concertación, sólo fue suscrita por algunos de los participantes.
Los CoronadosLuego de una sistematización cuidadosa, de consultas constantes y de una planificación realista, el PNUD volvió a la carga convocando a una nueva concertación, esta vez centrándola en el tema que históricamente ha convocado a los panameños y panameñas: el Canal y sus áreas en reversión. Con este enfoque se celebraron en 1996 nuevos encuentros, conocidos como Encuentros Panamá 2000, o los Coronados I, II, III y IV, por el nombre de la playa y hotel donde se realizaron. Una amplia gama de representantes de la sociedad civil y de la sociedad política se reunieron en torno a temas tan sustantivos como la Ley de la Autoridad del Canal, el Congreso Universal del Canal y los planes de uso de los suelos de las áreas canaleras en reversión que serán devueltas por Estados Unidos a Panamá . Los encuentros fueron precedidos y estuvieron imbricados con varios talleres de trabajo realizados en la ciudad de Panamá, donde se lograron consensar dos proyectos de ley, aprobados en 1997 por la Asamblea Legislativa.
El punto de partida fue el Coronado I, primer Encuentro Panamá 2000, del 26 al 28 de mayo de 1996, que buscaba legitimar los propósitos de los siguientes encuentros colocando el tema del Canal como parte de una agenda de Estado. En este evento al igual que en los siguientes participaron los partidos políticos, el gobierno nacional y 14 representaciones de la sociedad civil: Foro Mujer y Desarrollo, CONATO (Consejo Nacional de Trabajadores Organizados), Fundación del Trabajo, Sindicatos de trabajadores canaleros, CONEP (Consejo Nacional de la Empresa Privada), Foro de Mujeres de Partidos Políticos, CONAPIP, Consejo Ecuménico de Iglesias, Iglesia católica, APEMEP, Consejo de Rectores, grupos académicos, Consejo Nacional de Cooperativas y Asociación de Medios de Comunicación Social. El moderador clave en éste y en los siguientes encuentros fue Belisario Betancur.
El documento final del I Encuentro Panamá 2000 afirma una concepción de sociedad basada en un desarrollo que busca la igualdad, la equidad y lucha para erradicar la pobreza. A la par, afirma la democracia y el Estado de Derecho, prueba de lo cual será la realización de un prístino proceso electoral en 1999, la desmilitarización y la transparencia en las esferas pública y privada.
El Canal nos convocaEn este marco se ubicó la problemática del Canal y de las áreas revertidas, estableciendo que este patrimonio debe servir para impulsar el desarrollo integral y nacional. Se planteó que los bienes canaleros son un desafío para mantener y mejorar la administración de la vía interoceánica, y que para ello es clave excluir intereses de política partidista o sectorial en las decisiones canaleras. Se acordó que los miembros directivos del Canal deben ser nombrados sólo en base a capacidades, méritos y probidad, y que es importante garantizar los derechos y condiciones de trabajo del equipo humano, capacitar al personal panameño necesario y lograr una participación creciente de las mujeres en todos los niveles de gestión del Canal. La preservación del medio ambiente en la región interoceánica se consideró como un factor vital.
Todo esto invitó al compromiso de ubicar el tema canalero en una agenda estratégica de Estado y no en la limitada agenda de un gobierno, y al compromiso de impulsar procesos comunicativos y educativos que orienten y eduquen a la población en relación al tema del Canal y de las áreas revertidas. El documento planteó la necesidad de crear un foro permanente de diálogo interactivo ligado a la pronta realización de cuatro encuentros que serían antecedidos por una serie de talleres.
Canal: debates y aportesEl 29 de julio de 1996 se organizó el II Encuentro Panamá 2000 (Coronado II) para compartir sobre el Congreso Universal del Canal. Los resultados fueron óptimos, en especial por las sugerencias emanadas y por el contacto más estrecho entre los promotores del Congreso y la representación de partidos y organizaciones sociales que participaron.
Antes del 25 27 de agosto, fecha del III Encuentro Panamá 2000 (Coronado III) sobre la Ley de la Autoridad del Canal, se realizaron cuatro talleres sobre temas específicos: medio ambiente, aspectos laborales, aspectos operativos y administración, con libre entrada a los medios, que cubrieron todo el proceso. Además, la sociedad civil organizó sus propios talleres para unificar criterios. El resultado del III Encuentro Panamá 2000 fueron 34 consensos sobre el proyecto de Ley de la Autoridad del Canal logrados en un clima de madurez y de preparación, que nunca estuvo exento de discusiones y de debates candentes.
El IV Encuentro Panamá 2000 (Coronado IV), destinado a analizar y discutir el Plan General de Uso de Suelos y el Plan Regional de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), se realizó del 22 al 24 de septiembre. Fue precedido de tres talleres sobre temas económico sociales, medio ambiente y desarrollo urbano. Dada su complejidad por los aspectos técnicos de estos temas hubo en ellos mucha controversia. Quedó establecida en la declaración final "la preocupación por la persona humana como centro y objetivo del desarrollo social y económico de la Región Interoceánica, por los intereses de los habitantes de dicha región; por la ecología y el medio ambiente..."
CMA: a referéndum popularEstá aún pendiente el V Encuentro Panamá 2000 (Coronado V), que tocará el tema más polémico de todos: el futuro de las bases militares estadounidenses. A pesar de que los encuentros anteriores reafirmaron el uso civil del territorio y la desmilitarización, y a pesar de que el gobierno panameño ha anunciado la no negociación de la permanencia de bases militares, también ha propuesto la instalación en Panamá de un Centro Multilateral Antidrogas (CMA), lo que significa para muchos la posibilidad velada de la continuidad de las instalaciones militares. El gobierno tiene en sus manos la activación del V Encuentro y ha prometido someter a un referéndum popular el controvertido tema del CMA.
Oportunidad excepcionalDesde el punto de vista económico, Panamá cuenta con una oportunidad excepcional y única en el Tercer Mundo, pues en el transcurso de los próximos años recibirá un conjunto de bienes valorados en unos 30 mil millones de dólares que, bien utilizados, pueden ayudarnos a despegar y a acelerar el paso en el camino hacia el desarrollo social y económico. Bien utilizados, porque en el contexto neoliberal, podrían no servir más que para reforzar la exclusión de las mayorías. Tanto los planes recién concluidos que orientarán el uso de estos bienes, como diversos estudios parciales realizados desde 1977, demuestran que el uso civil de las áreas revertidas es más productivo para Panamá que su uso militar y que una adecuada conversión civil de las bases militares genera más empleos e ingresos que el arrendamiento de las mismas para que continúen sirviendo al uso castrense. Así se ha demostrado ya en bases revertidas y reconvertidas en otras partes del mundo.
¿Seguir con bases militares?Desde el punto de vista de la seguridad del país, la continuación de las bases militares estadounidenses significa varios peligros para Panamá. El peligro de que, por debilitarse la necesaria neutralidad del Canal, el país siga siendo visto como potencial objetivo militar en caso de conflagraciones y guerras en las cuales Panamá no tiene ni arte ni parte. El peligro de la potencial contaminación ambiental que generan las áreas militares y la constante presencia de buques, submarinos y aviones dotados de armas y materiales letales para la vida. El peligro de la presencia permanente de un ejército extranjero en un país que ni tiene ni quiere tener un ejército nacional.
Las encuestas señalan que un 70% de la población aprueba las negociaciones para dar continuidad a las bases militares, aunque este porcentaje se reduce a la mitad cuando se le aclara a los encuestados que el gobierno de los Estados Unidos pretende mantener las bases pero no está dispuesto a pagar por su alquiler. Con su respuesta, la población no hace otra cosa que expresar su desencanto por la lenta e ineficiente utilización hecha por el gobierno panameño de los bienes ya revertidos, y la ausencia de un plan para aprovecharlos para el desarrollo social y económico.
Sociedad civil se hace visibleLos cuatro encuentros Panamá 2000, los Coronados, que tocaron el trascendental tema del Canal, sirvieron para mostrar potenciales posibilidades de coordinación y de capacidad de interlocución más plenas entre las diversas instancias de la sociedad civil. En estos encuentros, la sociedad civil panameña logró verse ella misma y hacerse visible haciendo sentir sus planteamientos. Los temas ambientales, los sociales, los de género y los laborales fueron los que más hizo presentes la sociedad civil.
En el último Encuentro se conformó la Asamblea de la Sociedad Civil que, aunque centrada en el tema canalero, constituye un importante paso en la dirección correcta.
Varios factores limitaron la participación de la sociedad civil y le restaron representatividad. La juventud y los educadores no fueron incorporados al proceso, por falta de instancias de coordinación de los jóvenes o por la heterogeneidad de las organizaciones de educadores. Tampoco se logró una articulación adecuada entre los niveles de información y de decisión de los representantes en relación con los de sus representados y, a pesar de la amplia difusión de la actividad de los encuentros, faltó una campaña educativa y comunicativa que transmitiera lo acontecido y permitiera más representación de las bases.
Este conjunto de experiencias fue el que permitió avizorar la posibilidad de iniciar una nueva experiencia de concertación, esta vez en torno a la imagen del país que queremos y del país que podemos, del Panamá que soñamos y del Panamá posible. Pero este nuevo proceso de concertación, merece un próximo artículo.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica