Nicaragua
El granero de Centroamérica: reflexiones desde Europa
En la capacidad de reacción que tienen ante desafíos de gran magnitud -como el que plantea a Nicaragua el mundo rural
y a la integración de Centroamérica la política agraria regional-
está la diferencia entre las sociedades que avanzan y las que se estancan El campo, ese horrible lugar
en donde los pollos se pasean crudos" (Gabriel García Márquez).
Pedro Caldentey del Pozo y José Juan Romero Rodríguez
En el actual marco de la globalización mundial se multiplican las iniciativas tendentes a la instauración y consolidación de bloques económicos regionales supranacionales. Este proceso es particularmente intenso en el continente americano. En el caso de Centroamérica, lejanos ya los tiempos del relativamente exitoso Mercado Común de los años 60, pasada la crisis de los años 70 y las profundas convulsiones de los años 80 y primeros años 90, se abre camino de nuevo un proceso de integración que podría contar esta vez con mayores posibilidades de éxito.
Sin duda, la Unión Europea (UE) constituye la experiencia más consolidada y exitosa de integración regional supranacional en todo el mundo. Su prolongada andadura de más de cuatro décadas, sus avances y retrocesos, su praxis de articulación institucional y de toma de decisiones, sus políticas sectoriales y de compensación interregional y, en la actualidad, su arriesgada apuesta por una integración monetaria en torno al euro, hacen de la Unión Europea un interesante objeto de estudio. A la luz de sus éxitos y de sus fracasos quizás pueda ser más fácil imaginar un escenario de futura integración para los países centroamericanos.
Entre los gastos comunes de la Unión Europea, la Política Agraria de la Comunidad Europea (PAC) ha constituido tradicionalmente el capítulo financiero más costoso. Aún hoy, aproximadamente el 50% del presupuesto total comunitario de la UE se dedica a la protección de los precios y de los mercados agrarios. Desde hace unos años, la PAC está siendo modificada sustancialmente por importantes razones, interesantes de ser incorporadas a la reflexión.
Lo ocurrido con las políticas europeas de protección a la producción agroalimentaria ilustra mejor que muchas sesudas disquisiciones teóricas la validez o no de los paradigmas que se adopten en otros lugares. También en Nicaragua. La intención nada tiene que ver con la idea de "exportar" el modelo europeo y sí con utilizarlo como material de reflexión. A partir de la experiencia europea se puede analizar también el problema alimentario mundial y las condiciones necesarias para que un país alcance la seguridad alimentaria. Toda esta reflexión tiene algo que decirle a Centroamérica en general y a Nicaragua en particular.
Cuando Europa tenía hambreNacida en los años 50, la PAC tenía como objetivo esencial aumentar la productividad de la agricultura europea en una época de "vacas flacas", cuando la producción de los países europeos no tenía capacidad para alimentar a sus poblaciones. Se trataba, ni más ni menos, de garantizar la seguridad alimentaria de Europa, aún no recuperada de los traumas de la Segunda Guerra Mundial. Para alcanzar esta meta se instauró una fórmula altamente proteccionista: se establecieron precios de garantía, completados con mecanismos de intervención, que protegían a los productos europeos de los productos extranjeros y daban ayudas directas a los agricultores. Esto incentivó vigorosamente la producción europea y se hizo a costa de un presupuesto muy voluminoso.
Sólo diez años después de su puesta en marcha efectiva, la PAC se había convertido en una gigantesca "máquina" que generaba excedentes alimenticios en la Comunidad Económica Europea (CEE). De ser importadora neta de alimentos, la CEE pasó a ser exportadora con exportaciones fuertemente subsidiadas y los almacenes comunitarios rebosaban de stocks de excedentes, sobre todo de los productos llamados "continentales": cereales, leche, carnes, azúcar, etc., retirados del mercado con grandes costos para la colectividad: para los consumidores precios altos, para los contribuyentes un gasto público muy elevado. La protección a la agricultura se tradujo en un gran protagonismo de la administración esencialmente comunitaria a través de mecanismos proteccionistas y en un papel relativamente poco relevante del mercado en las decisiones de los agricultores. Realmente, en la política agrícola europea, no funcionó para nada la alabada "economía de mercado".
Una política víctima de su propio éxitoLa crisis de la PAC se fragua en los años 70 y llega a su culmen en los 80. La crisis plantea el principio del fin de un modelo "productivista" producir mucho, producir a cualquier costo reforzado por un fuerte proteccionismo. Fueron razones internas y externas las causas de esta crisis. Entre las razones internas están: un gasto presupuestario muy alto, severamente cuestionado, entre otros por Gran Bretaña; ingentes cantidades de excedentes; desigualdad en las medidas de protección: muy fuertes para los productos continentales (cereales, azúcar, productos ganaderos) y débil o inexistente para los productos mediterráneos (frutas y hortalizas, con excepción del aceite de oliva); desigualdad en la protección por países y por agricultores: las medidas de protección se concentraban en pocos países y en los agricultores más ricos y más grandes; problemas ambientales generados por la explotación intensiva de la agricultura y la ganadería.
Pero no sólo hubo razones internas. La PAC también entró en cuestión por poderosas razones externas. Principalmente, el proceso de liberalización del comercio mundial reflejado especialmente en las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT. En estas negociaciones, la polarización entre Estados Unidos y los europeos llegó al paroxismo por la presión que ejercieron los estadounidenses con apoyo de otros países exportadores de productos agrarios para que la CEE modificara sus sistemas de protección y en particular, para que redujera las altas barreras que ponía a los productos agrarios del exterior. De alguna manera, la PAC terminó siendo "víctima de su propio éxito". Tantos excedentes contribuyeron notablemente a que perdiera legitimidad interna y externa. Y hubo que cambiar, a pesar de las tenaces resistencias de los agricultores europeos, encabezados por los franceses, principales receptores de los fondos comunitarios.
La hora de las reformasIniciado el principio del fin de este modelo productivista reforzado por un proteccionismo notable, se inicia el período de reformas, caracterizado por una obligada reducción del proteccionismo público y por un incremento de la importancia que se le da al mercado como regulador de las actividades agrarias.
Terminó así una etapa exitosa, dominada por una lógica exclusivamente productivista y agrarista, que tuvo altos costos, aunque no hay que culpabilizar por ellos a una generación de agricultores europeos, a quienes tocó tomar decisiones en un contexto muy especial y conforme a los incentivos que se les ofrecían. Hoy, después de profundos cambios, el problema de la agricultura europea es la acelerada concentración de la producción, en la que van a desaparecer millones de explotaciones agrícolas. Los cambios han profundizado las diferencias y las desigualdades entre los sistemas agrarios y se puede hablar de una fractura del sistema rural que da lugar a todo tipo de dualismos. La coexistencia de una agricultura con potencial de competitividad con otra de menor capacidad comercial constituye uno de los elementos centrales de la crisis actual.
Frenar las olas, pero no invertir la mareaTodo esto tiene interés para la reflexión en Centroamérica. También lo tiene la evolución del paradigma rural que ha vivido la Europa comunitaria. La sociedad europea moderna fundamentalmente urbana está pidiéndole hoy al campo que cumpla con nuevas funciones, que pueden ser no sólo una salida a la situación de crisis en la que se encuentra, sino una clara oportunidad de futuro. Aun con tensiones, el nuevo espacio económico internacional está creando nuevas condiciones financieras y de mercado que deben ser aprovechadas en favor del mundo rural. El reto está en utilizarlas para generar los cambios y adaptaciones que exigen los nuevos tiempos.
La crisis del mundo rural no se puede entender fuera de la mucho más amplia crisis del actual modelo de crecimiento económico que estamos viviendo a nivel global. A escala internacional existen movimientos de fondo que son como la subida de la marea en la orilla del océano. Pero mientras sube la marea, las olas siguen subiendo y bajando, lo que puede conducirnos a confundir el ascenso o descenso de una ola con el flujo o reflujo de la marea. No se puede detener la marea construyendo pequeños diques de arena, como tratan de hacer los niños en la playa. Como ellos, sólo podremos jugar en la orilla levantando diminutas barreras que intentan frenar las olas. Y quizás hasta consigamos parar alguna que otra. Lo que no lograremos es invertir el sentido de la marea.
La subida de la marea es la globalización de los mercados agrarios, donde se hace cada vez más evidente la resistencia de los países que producen alimentos y tienen una población con déficits alimenticios a depender de la importación de alimentos excedentarios que les exportan los países ricos en condiciones de dumping, donde es cada vez más imperioso el interés de países con potencial agrario exportador por tener una mayor participación en la "tarta" de la exportación mundial de productos primarios.
La línea de futuro que parece estar abriéndose paso en Europa consistiría en seguir "mimando" aunque de nuevas maneras a los agricultores, con la convicción de que no puede existir mundo rural sin ellos. El sentido común lleva a pensar que por mucho que en los últimos decenios haya disminuido el número de agricultores en Europa, nunca existirá agricultura sin agricultores. Lleva a la convicción de que el mundo rural deberá estar conformado en gran medida si no exclusivamente por los agricultores. La producción de alimentos y la conservación y ordenación del territorio necesitan de los agricultores. Se trata, entonces, de conjugar la ordenación del territorio con la política agraria.
Una reflexión autocrítica y abierta del llamado Grupo de Brujas, Bruselas, en 1996, indica hasta qué punto la crítica al modelo clásico ha sido asumida por la corriente ruralista europea: "Por último, una sola pregunta, ¡pero qué pregunta! Puesto que el modelo occidental no es ni sustentable porque es depredador e inadecuado a las necesidades de la sociedad ; ni generalizable al resto del mundo porque agota los recursos colectivos ; ni aceptable como modelo universal porque está fundado en una cultura particular , ¿qué modelos de producción y consumo serían compatibles y complementarios en un mundo único pero a la vez diverso?"
Derecho de los pueblos a alimentarseEn expresión acertada del agrarista francés Bertrand Hervieu: "La mundialización de los intercambios constituye el dato esencial de la presente recomposición de la vida económica. Hoy en día hay que pensar en términos planetarios: la producción, el consumo, los intercambios y la relación con el entorno que les corresponde".
En este contexto actual de globalización, la historia de la PAC, de sus éxitos y de sus fracasos, es un excelente telón de fondo para mejor comprender los mecanismos implicados en el concepto de seguridad alimentaria. Vistas desde Centroamérica, y en particular desde Nicaragua, las vicisitudes de la PAC y su reforma nos colocan ante el grave desafío que representa el derecho de los pueblos a alimentarse.
Mientras que en los países de Europa occidental no es previsible un futuro con escasez de alimentos, no es éste el horizonte en otras regiones del planeta, donde en una multitud de países existe un insatisfactorio balance en la oferta–demanda de alimentos, tanto por el crecimiento demográfico de sus poblaciones como por la falta de capacidad para producir esos alimentos, debida a múltiples motivos. Esta realidad provoca desequilibrios cada vez más importantes en la situación alimenticia mundial.
La ayuda alimentaria que puede ser un paliativo justificado en casos de emergencia no puede transformarse en el sistema habitual de resolver el problema. No puede aceptarse como válida la reflexión que hacen muchos agricultores e incluso economistas agrarios de los países ricos: "Si nosotros somos capaces de producir mucho y bien, nosotros nos encargaremos de alimentar a los países pobres". Aparte de la falacia que se esconde en esta afirmación que quiere ignorar el enorme proteccionismo que permitió tanta productividad , se impone la sencilla respuesta de siempre: "Hay que enseñar a pescar y no regalar pescado". Lo que los países en vías de desarrollo reclaman, cada vez con más fuerza, es su derecho a una porción o parte proporcional de la riqueza mundial. Respetar este derecho exige reconocerles el derecho a que desarrollen un sector agrario propio y darles la oportunidad de hacerlo.
En diciembre de 1992 un grupo de 20 personalidades francesas de todas las tendencias, reunidos en Seillac, Francia, elaboraron un manifiesto que vio la luz en abril de 1993 y que ha tenido un eco notable, no sólo en Francia sino también en otros contextos europeos. El ya conocido como Grupo de Seillac ha expresado con particular honestidad y vigor la relación que existe entre la crisis agraria y rural de los países de la UE y el problema alimenticio mundial. No es casualidad que muchas de las ideas que proponen un cambio de paradigma procedan del horizonte intelectual francés, país muy reticente a ese cambio, dados los enormes intereses que hay en juego para su poderoso lobby agrario. Hablan así los intelectuales franceses:
"La sociedad global y la agricultura sufren sendas crisis cuyas diferencias no pueden ocultar su similitud. Se trata de crisis que darán lugar, sin duda, a nuevas relaciones entre la sociedad y su agricultura, a una nueva visión de las relaciones entre la producción agraria y la vida del espacio rural, entre la modernidad y los seres vivos.
Considerando que el problema agrario es tan sólo uno de los aspectos de la crisis que sufre el mundo a finales del segundo milenio, sería inútil y peligroso que el único en plantear ese problema fuera el mundo agrario. Se trata de un problema condenado a no encontrar solución si no se aborda desde un enfoque coherente que tenga en cuenta el mundo entero en su complejidad creciente, en su unidad y su diversidad. La reflexión debe ser ampliada a la UE, al continente europeo, a los países con amplios espacios que dominan hoy el mercado, así como a los países con espacios reducidos que se sienten preocupados por su seguridad alimentaria y por conservar sus paisajes; y también y sobre todo, a los países del Tercer Mundo, abocados por el crecimiento demográfico y por la lenta evolución de los sistemas productivos a la dependencia, y al mismo tiempo al hambre, a la urbanización y a la emigración".
Derecho de los pueblos a producirNo es posible hipotecar el desarrollo del Sur en sentido geoeconómico y cultural por defender a ultranza las posiciones de los países exportadores del Norte, especialmente de los más grandes Estados Unidos y la UE , que inundan los mercados mundiales con sus productos.
Citamos extensamente a Bertrand Hervieu, del Grupo de Seillac, por lo atinado de sus reflexiones: "El problema alimentario mundial no es, en primer lugar, un problema de producción. No solamente tenemos excedentes, sino que además sabemos que poseemos las capacidades técnicas para alimentar a dos o tres veces el volumen actual de la población del planeta. El verdadero desafío alimentario mundial es principalmente el del almacenamiento, el de la transformación y el de la distribución, no el de la producción. Lo que está en cuestión es la incapacidad económica de aprovisionarse en el mercado, pero no la falta real o potencial de provisiones en el mercado. ¿Cómo van a aceptar los agricultores (europeos y especialmente franceses) que no paran de reivindicar a gritos y con fuerza, que ellos no son un colectivo "asistido" que su propio oficio se funde en adelante sobre la base de asistir a perpetuidad a otros colectivos? `No hay campo sin campesinos' (Pas de pays sans paysans, dice con más fuerza el texto original francés) proclaman. Y tienen razón. El general de Gaulle utilizó un día esta fórmula llena de fuerza: `¡Un país que no puede alimentarse a sí mismo no es un gran país!'... ¿Se puede apelar seriamente a la estabilización de la democracia en todos esos países (los del Este y los del Sur) y obstaculizar el desarrollo de su propia producción agrícola? Sociedades enteras de los países del Sur están a punto de estallar, precisa y principalmente porque su agricultura ha sido aniquilada. Esas sociedades tienen también necesidad de producir su propia alimentación para recuperar dignidad colectiva y sentido. Esas sociedades tienen también necesidad de exportar para poder tener acceso a los mercados mundiales y acumular. El desarrollo agrícola de esos países implica que nosotros (los países del Norte) aceptemos poner en cuestión nuestras propias posiciones exportadoras, y por tanto, los equilibrios globales de nuestro dispositivo de producción... En cualquier caso, habría una contradicción enorme entre la defensa de un discurso de la solidaridad necesaria de todos los campesinos del mundo y la voluntad de asegurar nosotros solos (los agricultores del Norte) la cobertura alimentaria mundial".
El precio de una ceguera voluntariaComo hace ver agudamente Edgar Pisani, ex Ministro de Agricultura de Francia y también del Grupo de Seillac, la presencia exportadora de los países ricos en los mercados mundiales de alimentos decidida básicamente para dar salida a sus excedentes tiene un efecto perverso de generalización del modelo: "Cuando se produce demasiado, todo conduce a producir más todavía, para que la presencia en los mercados exteriores no sea ocasional o marginal, sino permanente y significativa".
Sin embargo, la mundialización de la economía conduce al surgimiento de exigencias en países de menor grado de desarrollo relativo, que están en condiciones de suministrar alimentos a buen precio con indudables ventajas comparativas y que precisan de la expansión de su sector agrario para el desarrollo de sus economías. Ante esto, la sociedad europea debe tomar conciencia de las implicaciones planetarias de sus opciones, en un entorno económico enteramente globalizado. Dice también Edgar Pisani: "Es preciso recordar que, en el estado actual de los descubrimientos y de las inversiones sobre la utilización de cereales o de proteínas animales, mientras más inundemos los mercados mundiales a los precios que lo venimos haciendo teniendo en cuenta nuestras relaciones de competencia con los Estados Unidos más desincentivamos el desarrollo de los agricultores de los países del Sur. Actualmente, la llegada de cereales a precios mundiales a los mercados del Sur basta para aniquilar los esfuerzos de las agriculturas nacionales de esos países. Resulta más interesante a un operador tunecino aprovisionarse de cereales en el mercado mundial que comprarlos a su precio de costo a los agricultores de la llanura de Bizerta. Ciertamente, uno puede considerar solo secundariamente estos problemas lejanos si lo que discute es la supervivencia de nuestros propios agricultores, pero más tarde o más temprano tendrá que pagar el precio económico, político y moral de esta ceguera voluntaria".
Es ésta una reflexión de enorme alcance. La proclamada aspiración "moral" de los agricultores del Norte a alimentar a los pobres del Sur, su supuesto "derecho a exportar", debe ser contrarrestado por el derecho de cada pueblo a alimentarse a sí mismo. Los países ricos deben renunciar a inundar el mundo y en particular a los países pobres con sus exportaciones de productos agrarios excedentarios. Ya es tiempo para entender el sentido de esta renuncia. O como dice Hervieu: "Empezamos a comprender que el proyecto de un país, o de un grupo de países, de "alimentar a la humanidad" no es, a pesar de la belleza aparente de la fórmula, un proyecto humanista".
Descarado proteccionismo de los ricosLa historia de las políticas agrarias en los países de la OCDE en particular, la CEE, Estados Unidos, Japón, Canadá es la historia de un proteccionismo descarado en beneficio de sus respectivas agriculturas. Con fórmulas diversas unas más basadas en la protección de precios, otras en las ayudas directas o deficiency payments todos han protegido de forma muy enérgica a sus agriculturas y a sus agricultores. Naturalmente, esta protección ha sido posible sólo en los países ricos, los que podían "permitirse el lujo" de subsidiar sus agriculturas con fondos públicos genero samente aportados por los ciudadanos contribuyentes. Se puede afirmar que en política agraria "protege quien puede, no quien quiere". De hecho, todos los países desearían proteger, pero no todos pueden hacerlo.
A la luz de la experiencia europea resulta evidente esta conclusión: para garantizar la seguridad alimentaria en las regiones con problemas de abastecimiento es preciso proteger la producción y comercialización de los alimentos básicos de esas regiones. Las preguntas que se derivan de este principio obvio, son elementales. ¿Por qué un sistema que fue beneficioso para la CEE, que permitió la desaparición del fantasma del desabastecimiento que amenazaba al continente europeo en los lustros siguientes a la segunda guerra mundial, no habría de ser bueno para los países con importantes franjas de población en situación de hambre o subalimentadas?
Otra pregunta obvia: ¿Por qué en los últimos años los países ricos en particular los europeos , que durante décadas protegieron su agricultura precisamente con eficacísimas exacciones reguladoras (aranceles variables llamados prélèvements) y poderosas restituciones (subvenciones) a la exportación, recomiendan a otros países la desgravación arancelaria para sus producciones agrarias y predican con tanta vehemencia la liberalización comercial y aduanera para los productos alimenticios?
¿Por qué no en los países del Sur?Es evidente que si existe un sistema que ha funcionado eficazmente para incentivar la producción de alimentos éste ha sido el complejo mecanismo proteccionista que la CEE adoptó. Tras haber aplicado políticas altamente proteccionistas durante décadas, políticas que sólo se avino a modificar cuando no le quedaba más remedio, resulta hipócrita que los europeos pretendan ahora que los países en vías de desarrollo liberalicen todos sus sectores productivos, incluido el de los alimentos básicos. ¿Por qué no aplicar en los países con déficits de producción de alimentos los sistemas que tanto éxito quizás excesivo éxito tuvieron en la CEE? Y ya que es impensable que los países pobres financien ellos mismos un proteccionismo de este tipo, ¿sería tan disparatado plantear la constitución de un fondo similar al FEOGA europeo con recursos financieros de la cooperación internacional –instituciones financieras internacionales, gobiernos, ayudas multilaterales, ONGs para ayudarlos a proteger su agricultura? Realmente, si el problema de la seguridad alimentaria es uno de los más importantes del planeta y si las soluciones arbitradas hasta la fecha no han dado resultado ¿por qué no crear un fondo solidario mundial que proteja la alimentación?
La propuesta es, sin duda, compleja tanto financiera como organizativamente. Pero es eficaz: aumentaría la producción de alimentos en todo el mundo. Se trata de un método infalible y ya demostrado, aunque sólo en los países ricos del planeta. Por otro lado, es una propuesta que se parece bastante al sistema STABEX que la UE aplica a los países ACP del Convenio de Lomé, aunque este sistema cuenta con recursos limitados y se refiere sólo a los productos de exportación, con el consiguiente peligro de descuidar la producción de alimentos básicos.
Nicaragua granero: lo que es obvioEl debate sobre la política agropecuaria y la evolución del sector agrícola está en el centro de interés de los centroamericanos. Ningún partido político deja de hablar de política agraria en su programa de gobierno. A la producción de granos básicos se le concede un interés y valor estratégicos. La cuestión de la seguridad alimentaria y el desafío de incorporar a pequeños y medianos productores agrícolas protagonistas pasivos del grave empobrecimiento de la región a la producción de granos básicos y a las redes de comercialización interna y externa son temas de continua reflexión en Centroamérica.
A pesar de todo esto, la política agraria ejecutada desde hace décadas por casi todos los gobiernos centroamericanos se ha volcado hacia la promoción de las exportaciones agrícolas tradicionales y no tradicionales y apenas ha tenido en cuenta la producción para el consumo interno o una mejora en los indicadores de seguridad alimentaria.
Cuando en su campaña electoral el Presidente Arnoldo Alemán recuperó la consigna de "volver a hacer de Nicaragua el granero de Centroamérica", buscaba evocar pasados tiempos de prosperidad, aunque sin precisar que fueron prósperos sólo para unos cuantos. La utilización política de esta imagen puede tener múltiples interpretaciones. Lo que resulta obvio es que este proyecto no es compatible con una apertura total insólita en las agriculturas de los países desarrollados , que deje absolutamente desprotegidos a los productores nacio nales frente a la importación de granos procedentes de los cercanos Estados Unidos o de lejanos países como Vietnam, por citar sólo el más reciente –y polémico caso. Tampoco es compatible el proyecto del "granero" con las distorsiones que en los mercados y en los hábitos alimenticios de los nicaragüenses provocan la ayuda alimentaria y la cooperación al desarrollo expresada en donaciones de trigo o de maíz en vez de en euros o en dólares.
El proyecto de convertir a Nicaragua en el granero de Centroamérica pasa por potenciar la agricultura de consumo interno y por fomentar la participación del pequeño y el mediano productor agrícola en la actividad productiva y en la modernización de las estructuras agropecuarias del país. No pasa por una liberalización inmediata y casi total de la importación de granos básicos ni por la virtual supresión de los instrumentos de crédito rural al pequeño y mediano productor.
Centroamérica: inseguridad alimentariaComo consecuencia de la aplicación de políticas neoliberales, la agricultura de consumo interno ha ocupado en Centroamérica un papel marginal, lo que ha generado problemas de inseguridad alimentaria y ha alterado gravemente a un gran sector del campesinado, del que depende la producción de los alimentos de la dieta básica centroamericana. Según la CEPAL, de los 1.7 millones de agricultores centroamericanos, 1.3 millones, el 76.5%, se dedica a la producción de granos básicos, habitualmente en pequeñas parcelas de producción familiar en las que usa técnicas tradicionales y en las que cosecha productos que en un 80% consume la familia.
En 1995, y sobre la evolución de las importaciones de granos básicos, la CEPAL afirmaba: "Las tendencias de las importaciones difieren significativamente entre los países, lo que refleja la relativa ausencia de políticas regionales de abastecimiento externo y de complementariedad. Costa Rica se ha constituido en el país con mayor participación en las importaciones (26.5% de las importaciones totales de la región), a raíz de una política dirigida a reconvertir su estructura a cultivos de mayor remuneración. Honduras ha elevado ligeramente su participación, en tanto que Guatemala y Nicaragua han visto reducir su peso relativo, y El Salvador lo mantiene constante. Aun cuando la tasa de crecimiento de la producción de granos básicos ha sido baja y menor que la de la población, el alto ritmo de importaciones ha hecho posible que el consumo aparente de la región en el período se haya dilatado (3% en los 80 y 4.5% en los 90), al igual que el consumo aparente por habitante (0.4% en la década pasada y 1.6% en la actual). El efecto de las importaciones sobre el crecimiento del consumo aparente es cada vez mayor: del 38.95% en el período 1980 94 al 41.2% en el período 1990 92, incluido el trigo; y las importaciones netas no se comportan inversamente a los cambios de la producción neta excepto en sorgo , por lo que el incremento del consumo aparente estará dependiendo cada vez más de las facilidades para operar las importaciones –frente a las rigideces estructurales para aumentar la producción , así como de una mayor competencia interna por el uso de divisas duras y créditos, dadas las crecientes restricciones a las exportaciones regionales".
La política de liberalización económica está generando una mayor dependencia de las importaciones en el sector de los granos básicos. Y está provocando un deterioro de la seguridad alimentaria centroamericana, como indicó el Informe sobre el estado mundial de la agricultura y la alimentación de la FAO de abril de 1998.
La teoría y las políticas concretas Los procesos latinoamericanos de integración regional se debaten hoy entre el modelo neoliberal y otro modelo de carácter más estructuralista. Característica del primero modelo –tendente a la implantación de zonas de libre comercio es la ausencia de políticas comunes sectoriales o de cohesión interterritorial que sean vigorosas, firmes, decididas. Si de veras se desea hacer una realidad lo que las publicaciones de la CEPAL han denominado "transformación productiva con equidad" las conocidas recomendaciones de la CEPAL para la constitución de modelos de "integración regional o regionalismo abierto" no pueden ignorar los graves problemas de seguridad alimentaria que existen en Centroamérica. La región centroamericana necesita adoptar fórmulas que encajen con el segundo modelo, el estructuralista. Y entre estas fórmulas es prioritaria una política agroalimentaria y rural.
A diferencia de los años del Mercado Común, la integración centroamericana de los 90 no contempla una política industrial específica y sí presta especial atención a la política agraria. El proceso de integración regional corrige así, en su nueva etapa, el error de concentrar los esfuerzos en un solo sector y de olvidarse de un sector de tanta importancia estratégica para la región como es el agrícola.
Los gobiernos centroamericanos han declarado en varias ocasiones que el sector agropecuario es el eje de la reactivación económica regional. La importancia cualitativa y cuantitativa del sector agroindustrial justifica también la necesidad de contar con él como eje de las estrategias de inserción internacional. Sin embargo, pese a esta convicción, las políticas aplicadas en los últimos años no sólo no han confirmado el carácter prioritario del sector sino que plantean cierta incompatibilidad con su pleno desarrollo.
PAECA: principales acuerdosLa Declaración de la Cumbre de Antigua, en junio 90 que supuso el relevo entre los asuntos políticos y económicos en la nueva integración , hizo referencias al sector agrícola en su numeral 32 y en el Plan de Acción Económica de Centroamérica (PAECA). Las primeras decisiones sobre política agropecuaria regional se tomaron en la X Reunión de Presidentes de San Salvador, en junio 91, cuando se aprobó el Plan de Acción para la Agricultura Centroamericana; y en la XIII Reunión de Panamá en diciembre 92, cuando se aprobó el Compromiso Agropecuario de Panamá.
En síntesis, los principales acuerdos del PAECA fueron:
Poner en práctica el sistema de bandas de precios para la aplicación de los aranceles a la importación de cuatro granos: maíz amarillo, arroz, sorgo y soya.
Liberalizar el comercio intrarregional de todos los productos agropecuarios básicos y equiparar entre los países los aranceles a la importación de productos susceptibles o no a la aplicación del sistema de bandas de precios. Entre estos productos están: el maíz blanco, la leche fluida y en polvo, la carne de res, la carne de cerdo, el frijol rojo y negro, el ganado en pie, la carne de pollo y los pollos vivos.
Reducir significativamente el papel del Estado en la comercialización de productos agropecuarios básicos, limitando su actividad en esta área al manejo y operación del sistema de bandas en su conjunto y a la garantía de las reservas alimentarias estratégicas, eliminando todo sistema de fijación y control de precios.
Armonizar las políticas para el tratamiento de las donaciones y las importaciones concesionales.
Avanzar en la formulación de un programa integral de fomento de las agroexportaciones.
Mantener una política de cambio realista.
El sistema de bandas de precios para los cuatro granos básicos es probablemente el acuerdo más importante del PAECA. La especial sensibilidad de las economías centroamericanas al sector agropecuario explica la exclusión de sus productos del régimen de liberalización comercial externa. Los gobiernos centroamericanos no renuncian a ampliar temporalmente la protección arancelaria en el sector, dada la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria de la región y de proteger a los pequeños productores de granos básicos de las fluctuaciones y distorsiones existentes en los mercados internacionales.
Efímero sistema de bandas de preciosEl sistema de bandas de precios se basa en la aplicación de un arancel básico variable, que aumenta o disminuye para compensar el efecto de las variaciones extremas de los precios internacionales de las importaciones. El sistema funciona cuando los precios CIF de importación resultan por debajo o por encima de un mínimo o un máximo predeterminado. Se trata de un mecanismo similar a las exacciones reguladoras agrarias aplicadas por la Unión Europea. El PAECA estableció el 30 de junio del 92 como fecha límite para completar la liberalización del comercio intrarregional de productos agropecuarios y estableció el 1 de enero del 92 para la adopción del sistema de bandas de precios para los cuatro granos básicos. Sin embargo, la aplicación de estas medidas fue muy irregular y no llegó más allá del año 1996.
¿Liberalizar o proteger?La actual extensión de la liberalización comercial al sector agropecuario suscita debate en la región. Una significativa posición plantea la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos (UNAG) de Nicaragua: "El arancel aparece como el instrumento más visible para incidir en las importaciones. No se trataría, de ninguna manera, de implementar los sistemas proteccionistas que originaron problemas al país al promover la ineficiencia de empresas productivas. Tampoco se pretende presentar oposición a convenios y tratados de libre comercio. Pero ante la carencia de estructura productiva, de incentivos a la producción y en esta coyuntura de crisis en el sector externo y de fuertes presiones al equilibrio fiscal, se recomienda únicamente un incremento moderado de los aranceles, para lograr un grado razonable de reducción de las importaciones. Se incidiría en los rubros de carácter suntuario o en los que no afectan el nivel de consumo de amplios núcleos de la población. También se recomienda que la política comercial y arancelaria o convenios de libre comercio eviten las compras en el exterior de granos básicos, productos lácteos y otros rubros de cuya producción depende el ingreso de un alto número de pequeños y medianos productores: 120 mil productores o 600 mil personas que viven en pobreza extrema".
Otros autores, desde perspectivas dominadas por el actual entorno neoliberal, afirman que la incorporación de la agricultura al libre comercio sería indispensable para que las empresas procesadoras agroindustriales puedan beneficiarse de una reducción de precios acudien do a los mercados más baratos, lo que les permitiría promover exportaciones no tradicionales en la región.
En los granos básicos, las políticas flexibles de protección arancelaria parecen justificadas e ineludibles en razón de la seguridad y autosuficiencia alimentarias. La producción de granos básicos y los precios de estos granos en los mercados centroamericanos tienen, por ser la dieta básica y por ser producidos por miles de pequeños agricultores, una influencia decisiva en la calidad de vida de los sectores más desfavorecidos de la región.
Los gobiernos centroamericanos han planteado también la reconversión y modernización de los sectores productivos para minimizar los efectos negativos de la apertura comercial y propiciar la integración vertical de la producción agrícola. Para ello, el Compromiso Agropecuario de Panamá instruyó a los gobiernos de la región a que elaborasen una propuesta para el futuro estable cimiento de un Fondo Regional para la modernización y reconversión del sector agropecuario, que desarrollaría funciones similares al Fondo que creó la Unión Europea.
Falta voluntad políticaAunque es evidente la necesidad de un garantizar un cierto proteccionismo a determinados sectores agrícolas con la creación de un marco institucional capaz de poner en práctica esas medidas, la política agraria de la nueva integración centroamericana está enfrentada a problemas similares a los que tiene en otros ámbitos del proceso integrador.
Los planteamientos no se han llevado a la práctica. El sistema de bandas de precios se vio interrumpido en 1996 cuando aún no se había desarrollado completamente ni había tiempo para que generara efectos positivos o negativos. Tampoco la política agraria centroamericana dispone de las fuentes de financiación necesaria para modernizarse y para cumplir con su objetivo de garantizar la seguridad alimentaria de la población.
De todos, el problema fundamental es la indefinición de los gobiernos. Como en otros períodos de la historia centroamericana, determinados sectores sociales ligados a la exportación agrícola parecen estar imponiendo sus posturas pro librecambistas y marginando la necesaria articulación de la agricultura con el resto de los sectores productivos y la incorporación de los pequeños y medianos productores de granos básicos a la sociedad y al consumo.
A la vista del arancel centroamericano con desarmes arancelarios muy radicales para los productos alimenticios , cabe preguntarse si no se ha ido demasiado lejos. ¿Es prudente abrir tan generosamente las fronteras a la importación de granos básicos procedentes de terceros países? ¿No habría que adoptar algún sistema –estilo prélèvement para impedir que los granos básicos centroamericanos se hundan en el "libre" mercado?
¿Por qué no una PAC centroamericana?No existen mayores alicientes para la producción de alimentos que los viejos y muy conocidos en la Unión Europea precios de garantía y los mecanismos de intervención, como la compra estatal de las cosechas a buen precio. Como en Europa, el ámbito regional centroamericano resulta el más adecuado para diseñar y aplicar una política agraria centroamericana. Exactamente una PAC. ¿No podría avanzarse en el diseño de una política agrícola centroamericana basada en estos elementos?
Un sistema de aranceles variables para proteger a los productores y consumidores de la región ante las fluctuaciones de los precios internacionales de los granos básicos y para garantizar la competitividad de la producción regional ante las importaciones de terceros países.
Un sistema de intervenciones públicas de compra y de almacenamiento–ventas en los mercados de la región para estabilizar los precios recibidos por los productores y pagados por los consumidores, apoyado en una controlada ayuda alimentaria, que cuente con apoyo económico de la cooperación externa para financiar la construcción de infraestructuras de almacenamiento.
Un fondo regional de modernización de las estructuras de producción y comercialización agraria que se convierta en canalizador de parte de los apoyos de la cooperación internacional en este campo.
Esta fórmula debería poder evitar los inconvenientes de sobra conocidos de las ayudas europeas, sabiendo que, en la realidad, la mayor parte de la ayuda financiera para proteger la producción agraria va a parar a los bolsillos de los agricultores más grandes y más ricos, lamentable realidad denunciada en el famoso documento Mac Sharry para la reforma de la PAC europea y que hemos tenido ocasión de comprobar sobre el terreno en estudios sobre explotaciones agrarias de Andalucía, en España.
No resulta adecuado ofrecer ayudas indiscriminadas proporcionales a la producción. Existen otras fórmulas posibles, como la llamada modulación de las ayudas. "El sistema consiste dice Pisani en individualizar a cada productor de un determinado producto y remunerar sus entregas a precios tanto más elevados cuanto sus cantidades entregadas sean más débiles... Este sistema permite remunerar de manera preferente las primeras fracciones de mercancía entregada y encaminarse progresivamente hacia unos precios iguales a un precio de referencia que se aproximaría al precio mundial".
No existen recetas. Son los propios centroamericanos quienes tienen que determinar las formas concretas más convenientes para incorporar la política agraria y de desarrollo rural a la ya apretada agenda de la integración regional. Pero así como no puede haber una auténtica integración regional sin mecanismos de reequilibrio interterritorial políticas de cohesión tampoco es posible construir un auténtico mercado común centroamericano sin abordar de forma mucho más decidida el problema del autoabastecimiento de alimentos, el de la seguridad alimentaria.
Doce tesis para un proyectoAutores, instituciones y organizaciones centroamericanas están trabajando desde hace tiempo en torno a la definición de los objetivos y acciones de una política agraria basados en fundamentos como los que hemos expuesto y a los que nos sumamos.
Quizá una de la propuestas de mayor interés surgidas de la propia región es la elaborada por un conjunto de autores centroamericanos de reconocida solvencia investigadora, coordinados por Eduardo Stein, ex Secretario Ejecutivo de CADESCA (Comité de Acción de Apoyo al Desarrollo Económico y Social de Centroamérica) y hoy Canciller de Guatemala, y el economista salvadoreño Arias Peñate, ex Ministro de Agricultura de El Salvador y autor de varias obras centradas en el sistema agroalimentario, la seguridad alimentaria y la biotecnología en Centroamérica. El CADESCA , que tiene su sede en Pana má, ha realizado importantes aportes al estudio de los efectos de las políticas de ajuste y de la ayuda alimentaria sobre la seguridad alimentaria en la región. Stein y Peñate editaron en 1992 para CADESCA la obra "Democracia sin pobreza. Alternativa de desarrollo para el istmo centroamericano", una de las propuestas de política alternativa más completas y lograda de todas las planteadas en la región.
Esta estrategia parte de la descripción de los problemas estructurales de Centroamérica y de un concepto de desarrollo que depende de la incorporación del progreso técnico, concepto que es, evidentemente, heredero de la tradición de la CEPAL. Sin embargo, el papel del Estado, la importancia decisiva del desarrollo agroindustrial, la fe en la sustitución de importaciones o el interés en una integración económica profunda y activa son elementos que diferencian notablemente esta estrategia y las actuales propuestas globales de la CEPAL.
Los autores desarrollan su propuesta en doce tesis. De ellas elegimos estas cinco:
El eje central de la estrategia es la articulación sinérgica entre agricultura e industria planteada como el camino idóneo para lograr procesos acumulativos de valorización de una producción que sea crecientemente competitiva en el marco regional y en el internacional.
La estrategia debe garantizar la seguridad y la autosuficiencia alimentaria objetivos complementarios y potencialmente viables para la región, aunque no para todos los países considerados aisladamente y en consecuencia, se deben establecer estrategias para potenciar el sistema agroalimentario.
La política alternativa de desarrollo debe evitar la lógica extractiva y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y del mismo desarrollo.
La estrategia propone una reinserción internacional basada en la complementariedad de lo nacional con lo regional y lo internacional.
La estrategia de desarrollo regional alternativo se concibe dentro de una dinámica de avance real de una integración productiva, comercial y financiera entre los países del istmo, dentro de la cual debe jugar un importante papel la creación de industrias y servicios de integración productiva a nivel regional.
El principal eje articulador del modelo alternativo de desarrollo es la articulación de la agricultura y la industria. Según los autores, este eje básico puede impulsar el desarrollo de la región centroamericana y resolver o mitigar sus problemas estructurales, incorporando a sectores sociales que viven hoy excluidos y empobrecidos. Esta política es compatible indica Stein con la necesidad de implementar políticas de ajuste estructural, aunque éstas se deben adaptar a las necesidades y prioridades de las sociedades de la región.
Exportando granos básicos al CaribeOtras iniciativas surgidas en la propia Universidad Centroamericana (UCA) de Managua comparten algunos de los fundamentos de la propuesta Arias Stein. La UCA desarrolla una actividad de investigación y de impulso de proyectos en torno a la economía finquera a través de su instituto de investigación Nitlapán.
En ese contexto, Xabier Gorostiaga planteaba las bases de una propuesta de desarrollo regional que coincide en buena medida con los ejes de la alternativa Arias Stein: "La convicción de que la alternativa a este panorama es necesaria, de que es posible y de que existen los sujetos y los recursos para ejecutarla es un presupuesto y al mismo tiempo una condición para construirla. La Centroamérica alternativa del año 2015 se basaría en un contrato social capaz de crear una base agroindustrial que asegure la autosuficiencia alimentaria y la exportación de granos básicos a los 35 países de la recién conformada Asociación de Estados Caribeños, históricamente deficitarios de estos productos. Una economía finquera de medianos y pequeños productores agropecuarios tiene capacidad para asumir este reto. Además, tiene el potencial de modernizarse para mejorar sus capacidades productoras y exportadoras de café, banano, ajonjolí, azúcar, ganado, etc. La agroindustrialización de estas exportaciones y de las nuevas exportaciones no tradicionales permitiría la interconexión de las zonas rurales y urbanas de la región. La producción de bienes no tradicionales frutas, flores, vegetales, biodiversidad con un valor agregado industrial superior al que tienen en el presente, podría evitar la dualización de la economía zonas moderni zadas y zonas retrasadas creando un empleo y una demanda efectiva capaces de generar un verdadero, ágil y rico mercado interno. Las zonas francas para la exportación, tanto industriales como agroalimentarias, vinculadas con la inversión extranjera y con compañías transnacionales, añadirían un nuevo eje de acumulación regional".
Al analizar las posibilidades que el nuevo proceso de integración centroamericana de los años 90 ofrece para el diseño de una política agraria regional hay que destacar otro acuerdo que supone una novedad conceptual, importante en el proceso aunque apenas se haya desarrollado. En la Cumbre Ecológica regional la reunión presidencial de carácter extraordinario celebrada en Masaya en octubre 94 , los países adoptaron la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES), un acuerdo que define una estrategia regional para convertir el desarrollo sostenible en la política central de los Estados de la región, reiterando y ampliando los compromisos surgidos del proceso de integración centro americana. Aunque el desarrollo de esta Alianza no parece preocupar a ninguno de los gobiernos de la región, su sola existencia es un aliciente más para aprovechar el marco regional en el diseño de una política agraria regional.
Nuevas funciones para el mundo ruralSi algo más podemos aprender de la experiencia europea es que el concepto moderno de desarrollo rural implica, ante todo, reconocer y descubrir las nuevas funciones del mundo rural, que desbordan con mucho aunque incluyéndola la mera producción agraria o producción de alimentos, con la que tradicionalmente se le ha identificado en exclusiva. En esta perspectiva, las funciones del mundo rural serían:
La producción de alimentos: garantizando la seguridad alimentaria.
El equilibrio territorial: procurando que la distribución de la población sobre el territorio no se concentre en grandes núcleos urbanos, que generan crecientes bolsones de marginalidad urbanos mientras grandes espacios quedan despoblados y abandonados.
El equilibrio ecológico: reconociendo que el campo cumple ya y debe seguir cumpliendo una función esencial en la conservación de los ecosistemas y los procesos esenciales para la vida.
La producción de paisaje de calidad: garantizando un espacio abierto y natural, en contraposición al cerrado, artificial y crispado paisaje urbano.
La producción de recursos: garantizando especialmente el agua limpia, un recurso natural cada vez más escaso.
El sumidero de contaminaciones: absorbiendo las que están en el aire, el agua y el suelo, con una nueva forma de ver las cosas, donde "el que contamina, paga y el que conserva cobra".
El soporte de actividades recreativas: garantizando esparcimiento y recreo al aire libre, ampliamente demandados por una sociedad mayoritariamente urbana, que es también la que dispone de mayores ingresos.
Los usos agrícolas no alimentarios: dedicando tierras, por ejemplo, a la producción de fibras textiles o a la obtención de productos energéticos.
En el nuevo sistema rural habría un sector agrario moderno y deberían aminorarse las diferencias del dualismo campo ciudad. Las brechas de inequidad tenderían a desaparecer y el espacio rural cobraría así un nuevo papel en la sociedad. Un papel que suministraría a toda la sociedad bienes y servicios no sólo alimentarios, mejorando así la calidad de vida de todos. Complementariamente, en este nuevo sistema se absorberían los efectos negativos de ciertos procesos de producción y consumo, transformándolos en positivos y generando valor añadido y empleo.
La tierra es nuestro mayor tesoro"Nuestra forma de vida está implicada en la simple cuestión de cómo tratamos la tierra, que es, después de la gente, nuestro más preciado recurso". Esta afirmación del famoso libro en cierto modo profético de Schumacher, nos enfrenta a un problema de gravedad excepcional.
Según el Grupo de Seillac, éste es un diagnóstico global: "El incremento de la población mundial, la necesidad de garantizar a todos los seres humanos su supervivencia, la propensión del modelo actual a derrochar los recursos naturales en particular la energía y el agua , la tendencia de los países desarrollados a consumir más espacio para asegurar las funciones de organización y de servicio, los efectos destructores de determinadas prácticas y determinadas técnicas que deterioran la cubierta vegetal, modifican los climas y atentan contra la biosfera; todos estos elementos juntos y, sin duda también otros, suscitan la duda sobre la capacidad futura del planeta abrumado por las preguntas frente a las necesidades y a las amenazas."
Como observadores externos aunque sinceramente comprometidos con el desarrollo de los países centroamericanos tenemos a veces la impresión de que sus sociedades productores, políticos, intelectuales y universitarios, dirigentes de todos los sectores esperan y esperan antes de decidirse a afrontar estos trascendentales problemas de forma enérgica, consensuada, reflexiva, responsable. En la capacidad de reacción que tienen ante los retos de gran magnitud está la diferencia entre las sociedades que avanzan y las que se estancan.
Sucede algo parecido a la historia de aquel atribulado peregrino que acudió al monte Athos, en Grecia, buscando la paz de su ánima en consulta con uno de sus santos ermitaños. Como es sabido, los eremitas del monte Athos habitan en cuevas inaccesibles talladas en rocas escarpadas a las que se sube, como en un ascensor, por medio de una gran canasta izada con cuerdas y polea por un joven monje. Cuentan que cuando ya estaba subiendo, el peregrino observó que la soga estaba muy gastada por el uso y le preguntó al fornido monje encargado de izarle: "¿Cada cuánto tiempo cambian ustedes la cuerda?". A lo que el monje replicó: "No se preocupe usted. ¡La cambiamos cada vez que se rompe!"
Del mismo modo, las sociedades centroamericanas, alegremente confiadas, parecen demorar sus necesarias decisiones y sus actuaciones... hasta que la cuerda se rompe.
Quizás nunca como hoy sea más urgente y necesario nos atrevemos a creer que también posible un sereno debate que permita definir un horizonte para las agriculturas centroamericanas y para su mundo rural. En Centroamérica, dadas la obvias limitaciones de cada país aislado, los productores individuales y asociados con especial protagonismo, los más jóvenes , las fuerzas políticas, las fuerzas sindicales, los centros de estudio e investigación, deben unir sus fuerzas, sus ideas, sus sugerencias.
Al inicio citamos las sorprendentes palabras de un personaje urbano del genial novelista colombiano Gabriel García Márquez. Terminemos con las palabras de un escritor andaluz no menos ilustre y en nada contemporáneo, el egregio agrónomo hispanorromano de comienzos de la era cristiana, nacido en Cádiz y ciudadano de Roma, Lucio Junio Moderato Columela, en el prefacio de su tratado De re rustica: "Aunque la ciudad careciera de personas que enseñen las artes citadas, la comunidad podría seguir siendo floreciente, como sucedía en la antigüedad, pues en otro tiempo las ciudades fueron muy felices, y lo seguirían siendo sin comediantes e incluso sin picapleitos; pero sin agricultores es evidente que los hombres no pueden subsistir ni comer". Una antiquísima afirmación que sigue teniendo vigencia dos milenios después.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica