Nicaragua
La bancarrota de las alcaldías y la estafa de la autonomía municipal
El 3 de julio, la Asamblea Nacional aprobó la transferencia, a partir del año 2004, del 4% del Presupuesto General de la República a los gobiernos municipales. ¿Bonanza económica, descentralización efectiva?
Las alcaldías reciben esta importante noticia tras años de sortear la bancarrota y hastiadas de la estafa de la autonomía municipal.
William Grigsby
Dentro de 16 meses serán las elecciones municipales y ya soplan los aires preelectorales en cada una de las principales fuerzas políticas del país. Algunas veces, son torbellinos. Como ocurrió entre los sandinistas, donde Daniel Ortega se apuró para acabar con cualquier aspiración al margen de sus intereses y de nuevo usó su dedo fulminante para indicar sus favoritos como fórmula para alcalde y vicealcalde de Managua:
Dionisio Marenco, el gurú de sus ambiciones, y Alexis Argüello, la gloria deportiva nacional. Aunque se dice que ahora la “consulta popular” del FSLN será una elección primaria, la candidez con la cual habló Alexis a los periodistas resulta convincente: ¿Para que quiero la bendición de los ángeles si ya tengo la del señor? También han soplado ventarrones entre los liberales. Y en la liza ya han entrado varios candidatos, el más conocido Pedro Joaquín Chamorro Barrios. Aún falta saber quien será el ungido para Managua por el caudillo y reo Arnoldo Alemán.
LAS MUNICIPALES DEL AÑO 2000En las elecciones municipales del 2000, cuando por primera vez en la historia de Nicaragua se eligieron alcaldes, vicealcaldes y concejales en los 151 municipios del país, sin mezclar esa votación con la de los comicios presidenciales, el resultado político fue mixto.
Sandinistas y liberales habían pactado previamente la reforma a la Constitución y una Ley Electoral excluyente y antidemocrática, para repartirse el pastel sin sobresaltos. Hay varias lecturas de aquellas elecciones: en número de alcaldías y en número de votos, el PLC ganó las elecciones con el 41.55% de los votos y 94 gobiernos municipales. El FSLN obtuvo el 40.37% de los votos y 52 alcaldías. Y los conservadores el 13.30% y 5 alcaldías. En términos cualitativos ganaron los sandinistas, pues lograron el control de 11 de las 17 cabeceras departamentales y hasta 2004 gobernarán a casi el 60% de la población nacional, el PLC a un poco más del 37% y los conservadores al 3%. A nivel social, los centros urbanos y los municipios menos pobres prefirieron al FSLN, las comunidades rurales y los más pobres a los liberales. Y en términos ideológicos, si asumimos al FSLN como “izquierda”, el electorado prefirió a la derecha.
El Partido Conservador, y en menor medida Camino Cristiano (4.45% de los votos), disminuyeron los resultados del PLC. El daño más importante lo sufrió el PLC en Managua -donde había una mayor oposición ciudadana al pacto entre los caudillos- porque los conservadores le impidieron el triunfo en la capital al adueñarse de más del 25% de los votos. En Matagalpa, Juigalpa, San Carlos, Diriamba y en Ciudad Sandino -que se estrenaba como municipio- sucedió algo similar, para citar sólo los ejemplos más publicitados.
El cuadro de esta página retrata de cuerpo entero la realidad política del país vinculada al aspecto central de su realidad económica, la pobreza de la gente. El cuadro demuestra que los sandinistas gobiernan al 60% de la gente, lo que significa, de hecho, un “cogobierno”, que tiene consecuencias políticas no siempre tenidas en cuenta en muchos análisis.
DISPARIDADES DE INGRESOS Y LIMITACIONES EN LA DESCENTRALIZACIÓNLas próximas elecciones deben marcar el ingreso a la madurez política de los gobiernos locales en Nicaragua. Después de un angustioso recorrido de 14 años, durante los cuales la autonomía no ha sido sinónimo de progreso, las nuevas autoridades municipales recibirán esta vez un marco jurídico más completo y una administración mejor organizada. Pero aún hace falta mucho camino que recorrer para alcanzar los niveles de Panamá, por ejemplo.
Según el Informe del Estado de la Región de 1999, elaborado por Naciones Unidas, a finales de la década de 1990, en Centroamérica existían 1,185 municipalidades, con grandes disparidades en el promedio de población por municipio. En Honduras y el Salvador, por ejemplo, las municipalidades atendían, en promedio, casi dos veces menos población que en Costa Rica y Panamá. De acuerdo con este Informe, uno de los grandes problemas de Centroamérica es que la demarcación de los municipios ha obedecido más a criterios de conveniencia política o a los patrones de colonización del territorio, que a políticas de ordenamiento territorial. Según señala el Informe, una de las limitaciones del proceso de descentralización en Centroamérica es la lentitud en el crecimiento de los ingresos corrientes municipales y las disparidades entre los países. En 1995, el promedio regional de ingreso municipal per cápita apenas superaba los 12 dólares.
En cuanto a las capitales centroamericanas, en 1992 el promedio regional de los ingresos corrientes de los municipios capitalinos era del 41.3%, y en 1995 se redujo a 37.9%. Nicaragua fue una excepción. Managua percibió más de la mitad de los ingresos corrientes municipales nicaragüenses, pasando de 43.8% en 1992 a un 52.8% en 1995. Esto, pese a que sólo un 23% más o menos de la población total de Nicaragua residía en la ciudad de Managua en ese año. ¿Explicación? No es que creciera el ingreso de la ciudad, sino que bajaron sustancialmente las recaudaciones de los otros municipios. Lo mismo sucedió en Panamá y El Salvador, cuyos ingresos corrientes también rondaban el 50% del total, pese a que en ninguno de estos países más de la mitad de la población residía en los municipios capitalinos.
EL ABISMO ENTRE MANAGUA Y EL RESTO DEL PAÍSManagua es el tesoro que despierta la codicia de los políticos de uno y otro partido. No sólo por su vital importancia política -en la práctica, la jerarquía de su alcalde es sólo superada por la del Presidente de la República- y social -agrupa a la cuarta parte de la población del país-, sino por la gran cantidad de recursos que genera directa o indirectamente. Este año, por ejemplo, los ingresos previstos de la comuna capitalina ascienden a 630 millones de córdobas (42 millones de dólares) equivalentes al 6.64% de los ingresos corrientes del país y al 4.6% del Presupuesto general de la República.
La recaudación del gobierno municipal capitalino es sólo un poco menor que todos los presupuestos juntos asignados a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo Supremo Electoral y a la Contraloría General de la República. Eso es Managua. En el resto del país, el panorama es sombrío. Comparando las cifras entre Managua, las cabeceras departamentales y otros municipios, llama la atención el elevado promedio de ingresos por habitante en el caso de Corn Island, las paradisíacas islas del Caribe, ubicadas frente a las costas de Bluefields. La explicación es sencilla: el turismo. En los últimos años se han emplazado varias empresas hoteleras y otras vinculadas al negocio turístico, y aunque los impuestos que pagan son ínfimos, impactan notablemente en las finanzas del gobierno municipal.
Con el resto de municipios, las diferencias son sencillamente abismales. Posoltega, cuya trágica fama se la debe al Mitch, el presupuesto de 2003 será el más alto de los últimos trece años y aún así no llegará a los dos millones de córdobas. Hay una microzona ubicada entre los departamentos de Masaya y Carazo, donde se ubican ocho municipios, todos con ingresos menores a 400 mil córdobas anuales (menos de 27 mil dólares) cada uno: Niquinohomo, Tisma, Nandasmo, El Rosario, Diriá, La Conquista y La Paz de Carazo. El octavo es San Juan de Oriente, donde se vende la mejor artesanía del país y cuyos ingresos previstos para este año son de sólo 130 mil córdobas. En San José de Cusmapa y su vecino San Francisco del Norte los ingresos serán apenas de 100 mil córdobas, 273 córdobas (18 dólares) diarios promedio. Con semejantes ingresos, ¿qué obras se pueden ejecutar, qué progreso se puede impulsar? Prácticamente ninguno. Muchos gobiernos municipales ni siquiera logran reunir el suficiente dinero para pagar el salario del alcalde o las dietas de los concejales. Y en otros tantos, el único ingreso proviene de las transferencias que reciben del gobierno central, habitualmente diferidas como la última prioridad de los gastos.
MOZONTE, EL MÁS POBRE ENTRE LOS POBRESSegún Naciones Unidas, la línea de la pobreza establece el nivel de gasto mensual total per cápita con el cual un individuo obtiene el requerimiento calórico diario. En Nicaragua se ha determinado en 2,226. De acuerdo a esta definición, existe una gran concentración de la pobreza y de la pobreza extrema en los municipios de los departamentos de Nueva Segovia, Madriz, Estelí, Carazo, Boaco, Chontales, Jinotega y Matagalpa. El municipio de Mozonte es el más pobre del país. Allí el nivel de gasto mensual por persona es 59% más bajo que la línea de pobreza, la cual está establecida por la encuesta de medición de vida en 214.27 córdobas mensuales de 1993 y en 206.64 dólares anuales.
Un estudio realizado por el programa PRODEMU–DANIDA en 24 municipalidades de los departamentos de Madriz, Estelí y Nueva Segovia revela que en el año 2001, en los municipios de Santa María, Mozonte, Ciudad Antigua y Macuelizo, todos los gobiernos locales destinaron el 70% de los ingresos propios a cubrir los costos de contratación de personal y al pago de autoridades municipales, mientras que los montos programados para adquisición de materiales para la prestación de servicios municipales fueron ínfimos. En Santa María y Macuelizo destinaron menos del 1% del total de ingresos propios totales. Mozonte presupuestó un 5.8% y Ciudad Antigua 3.9%. Al final, los gastos totales estimados en el presupuesto para operar superaron las perspectivas de ingresos propios del año, y sólo Mozonte logró un balance ligeramente positivo. La situación financiera encontrada en estas alcaldías -dice el estudio, firmado por Francisco Briceño- se agudiza por las exigencias de cumplimiento de obligaciones pendientes heredadas por el gobierno municipal anterior. En Santa Maria y Ciudad Antigua, las cifras adeudadas eran similares a las metas programadas de ingresos propios a recaudarse en ese año.
OCHO CATEGORÍAS DE POBREZALa realidad de la pobreza de los gobiernos municipales ya está reconocida por la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, aprobada en marzo de 2002. En su artículo 10, establece ocho categorías de municipios de acuerdo a sus ingresos corrientes anuales. Categoría A: Managua. B: municipios con ingresos corrientes anuales mayores de 10 millones de córdobas y menores o iguales a 50 millones. C: municipios con ingresos mayores a 6 millones y menores o iguales a 10 millones. D: con ingresos anuales mayores a 2.5 millones y menores o iguales a 6 millones. E: desde 1 millón y menores o iguales a 2.5 millones. F: mayores a 750 mil córdobas y menores o iguales a 1 millón. G: mayores a 400 mil y menores o iguales a 750 mil córdobas. H: municipios con ingresos corrientes anuales iguales o inferiores a 400 mil córdobas.
ANTECEDENTES POLÍTICOSPara entender mejor la realidad municipal en Nicaragua conviene recorrer rápidamente los antecedentes políticos de su marco jurídico. La Fundación Frederich Ebert publicó en 1999 un interesante estudio sobre el municipio en Nicaragua, elaborado por Yader Baldizón, Martín Sandino y Nehemías López, en el cual resumen algunos antecedentes históricos: Los diferentes modelos de desarrollo impulsados en las diferentes etapas históricas de Nicaragua han dejado huellas en los municipios de Nicaragua y no necesariamente han estado ligados a un modelo de desarrollo desde la perspectiva municipal. Las políticas municipales en tiempos de la Colonia estaban dirigidas a garantizar la extracción de riquezas y explotación de la mano de obra indígena. Para ello se necesitaba una estructura organizativa local que facilitara la prestación de servicios básicos y garantías a los intereses de la Corona.
Con la inserción de Nicaragua al mercado mundial, con la producción y exportación de café primeramente y algodón posteriormente, se asume el rol de proveedor de materias primas para los países desarrollados. El modelo económico de monocultivo para la exportación incidió en la organización del Estado y en la estructura productiva nacional. Se consolidaron tres macrorregiones en el territorio nacional: la macrorregión del Pacífico, donde está la mayor concentración de población, infraestructura productiva y social, maquinaria, equipos y accesorios; la macrorregión central, con alguna infraestructura de extracción; y la macrorregión de la Costa Atlántica, casi aislada del resto del territorio. Las diferencias entre los municipios de esas macrorregiones es bastante grande, independientemente de que sean municipios productores. En la ciudad capital y en algunas cabeceras departamentales hay más inversión en infraestructura en cualquier calle, que cuenta con acueducto, alcantarillado, teléfono, adoquinado, energía eléctrica, televisión por cable, etc., que la que existe en muchos de los municipios del interior del país.
El experto municipal Alejandro Bravo, asesor legal de la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC), considera que la autonomía municipal es un fenómeno reciente en Nicaragua. Durante el siglo XIX, las rivalidades entre León y Granada fueron rivalidades de municipios. Cuando Frutos Chamorro toma posesión como Presidente dijo: “Dejemos de pensar en la localidad y pensemos como Estado”. A Nicaragua le cuesta llegar al Estado, al centralismo. Después se vivió el vicio del centralismo durante la dictadura somocista y la revolución sandinista, que a pesar de tener ideologías distintas, eran gobiernos altamente centralizadores. Entonces, la autonomía municipal se viene a estrenar hasta 1990, y a profundizarse a partir de 1996.
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL TIENE UNA HISTORIA Si bien la autonomía municipal aparece como concepto y precepto constitucional desde 1893, en la Constitución conocida como la Libérrima, en la práctica tal autonomía apenas empieza a ejercerse hasta 1990, cuando se eligen por primera vez los Concejos Municipales. En 1988, la Asamblea Nacional aprobó la primera Ley de Municipios, la Ley 40, que en su artículo 18 establecía que el gobierno y la administración de los municipios corresponde a un Concejo Municipal, el cual tiene carácter deliberante, normativo y administrativo. El Concejo estará presidido por un Alcalde elegido de su seno. El artículo 19 agrega: El Concejo Municipal será elegido por el pueblo, mediante el sufragio universal, igual, directo, libre y secreto de acuerdo a la Ley Electoral. El gobierno de los municipios gozará de autonomía, sin detrimento de las facultades del gobierno central.
Pero en las reformas constitucionales aprobadas en 1995, se cambió radicalmente la organización de los gobiernos municipales, al establecerse la elección directa de los alcaldes y vicealcaldes. El artículo 178 de la Carta Magna establece desde entonces que el Alcalde, el Vicealcalde y los concejales serán elegidos por el pueblo mediante el sufragio universal ... Los concejales serán electos por representación proporcional, de acuerdo con el cociente electoral. Con esta normativa, los partidos buscaban evitarse sorpresas. Como la que le ocurrió en Managua en 1990 a la Unión Nacional Opositora, cuando una parte de sus quince concejales se alió con los cuatro sandinistas y votaron para alcalde por el entonces desconocido Arnoldo Alemán y no por uno de los líderes fundadores de la UNO, el socialcristiano Agustín Jarquín.
La Revolución Sandinista cometió el error de delegar demasiado poder en los comisarios políticos presidenciales en las nueve regiones en las cuales estaba dividido entonces el país. Tanto, que los alcaldes eran subordinados de estos comisarios en todos los sentidos. De hecho, para el gobierno sandinista los alcaldes eran cuando mucho administradores de cementerios y parques, excepto el de Managua, que tenía un rango político equivalente al de ministro, dada la importancia política de la capital. Mónica Baltodano, quien fungió como Ministra Secretaria de Asuntos Municipales durante la revolución sandinista reconoce que la creación de los Gobiernos Regionales sirvió para confiscar competencias de los Municipios, aún las más elementales. Un ejemplo fue la obligación de los municipios de depositar sus recaudaciones en una cuenta del Gobierno Regional, quien posteriormente asignaba los recursos de inversión para cada municipio. Incluso, las nóminas de la municipalidad eran pagadas por el Delegado de la Presidencia.
AUTONOMÍA MUNICIPAL: HIPOTECADA FINANCIERA Y POLÍTICAMENTELa actual Constitución política -elaborada en 1987 y reformada en 1995 y en el 2000- establece tres grandes parámetros para la vida municipal: El municipio es la unidad base de la división política y administrativa del país. Se reconoce la autonomía política, administrativa y financiera del municipio. Y se obliga al Estado a destinar a los municipios un porcentaje suficiente del Presupuesto general de la República, priorizando a los que tengan menos capacidad de ingresos. Hasta ahora, lo único cabalmente cumplido es el primer aspecto, mientras que la proclamada autonomía está en la práctica hipotecada por doble vía.
Por la vía financiera, porque más de la mitad de los municipios no puede generar ingresos propios suficientes ni siquiera para mantener el funcionamiento mínimo de su administración local, y eso los deja a merced de la voluntad del gobierno central, desde donde habitualmente se utiliza la transferencia de recursos como un arma para someter a los alcaldes a sus prioridades económicas o políticas. Y por la vía política, porque ya sea por tradición o por lealtad, los alcaldes se subordinan a los intereses de su partido, lo cual distorsiona su trabajo como gobierno local.
Dice la Constitución: La autonomía no exime ni inhibe al Poder Ejecutivo ni a los demás poderes del Estado de sus obligaciones y responsabilidades con los municipios. Y añade que los gobiernos municipales tienen competencia en materia que incida en el desarrollo socio-económico de su circunscripción. Ni lo uno ni lo otro. Ni tienen dinero ni participación en el desarrollo de su territorio. Y aunque en su mayoría los alcaldes han sido dóciles a las prioridades de su partido y del gobierno de turno, hasta ahora eso no se ha traducido en mayores recursos para sus respectivos municipios.
LA MEZQUINDAD DEL GOBIERNO CENTRALCada año, el Alcalde propone a su Concejo Municipal un Plan de Inversión Municipal, elaborado sobre la base de cuatro fuentes de financiamiento: el presupuesto municipal (ingresos tributarios y no tributarios ordinarios), donaciones externas (de organismos multilaterales, de gobiernos y de ayuntamientos), financiamiento externo a través de créditos bancarios -que casi ningún municipio se atreve a gestionar-, y transferencias del Gobierno Central. En los años 2001 y 2002, la transferencia del Presupuesto General de la República apenas llegó al 1%. En 2003, gracias a las contradicciones políticas del Parlamento con el Ejecutivo, se incrementó a un poco más del 3%, porcentaje muy alejado de otras experiencias latinoamericanas, como la de Bolivia, donde se asigna a los municipios el 25%.
Según el municipalista Manuel Ortega Hegg, director del Centro de Análisis Sociocultural (CASC), somos el único país en Centroamérica que no tenemos transferencias a los municipios normadas por una ley. Guatemala tiene el 10% y están discutiendo si pasan al 12%. El Salvador tiene el 6%, Honduras el 5%, Costa Rica acaba de aprobar el 5%. Y en Nicaragua solamente en los dos últimos años se aprobó el 1% por razones más bien políticas. Pero además, está aprobado sin ningún tipo de ley. Es decir, que sigue dependiendo cada año de la voluntad de las élites políticas.
La mezquindad con la cual ha actuado el gobierno central frente a los municipios ha sido extrema. En el presupuesto de 2001 asignó como transferencias para los 151 municipios la cantidad de 87.5 millones de córdobas (un poco más de 7 millones de dólares) equivalentes al 0.95% del presupuesto nacional. Además, ese dinero fue condicionado: debían invertir el 80% en obras y destinar el 20% a gastos administrativos. Además, los desembolsos fueron divididos en dos, con diferente calendario de entrega. El dinero para obras se entregó trimestralmente y el presupuesto para gastos corrientes fue transferido en cinco partes. Los municipios son prisioneros de los vaivenes parlamentarios: la asignación se hace a través del presupuesto, y se depende de la situación política y legislativa, señala Julio Francisco Báez, experto en derecho fiscal.
Desde el Caribe nicaragüense, donde existe una realidad con marcadas diferencias debido a la Ley de Autonomía de las dos Regiones Autónomas, el alcalde del municipio de Bilwi (Puerto Cabezas), Guillermo Espinoza, reclama un tratamiento diferenciado: En términos de porcentaje, la distribución para las regiones autónomas tiene que ser un poco más alta que para el resto del país, porque nuestros municipios presentan el mayor índice de pobreza, carecen de grandes empresas, no hay fuentes de trabajo, la producción es únicamente para autoconsumo familiar y sufren de una marginación secular.
INIFOM: BUROCRACIA Y GIGANTISMOEl gobierno central y el Parlamento aprueban cada año un presupuesto gigante para el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM), un aparato burocrático generalmente inoperante cuya principal función es asignar, con un criterio político partidario, las obras de infraestructura: escuelas, centros de salud, electrificación, agua potable, entre otros. El INIFOM tuvo en el año 2000 una partida de 310 millones de córdobas, casi cuatro veces más de lo que se le dio ese año a las alcaldías: 7.5 millones y en el 2001, INIFOM recibió 278 millones.
La razón de este desequilibrio fue política: el Presidente Arnoldo Alemán quería influir en las elecciones municipales. Actualmente, razones políticas serían también las que inspirarán a los diputados sandinistas y arnoldistas para eliminar el gigantismo del INIFOM, aspiraciones frustradas en 2003 porque varias instituciones cooperantes no aceptaron su eliminación ni el traslado de los fondos directamente a las municipalidades. Sin embargo, en el 2004 a sandinistas y liberales les interesa tener éxito: es año electoral, y no quieren que los recursos asignados a INIFOM sirvan para financiar a los candidatos de la alianza liberal bolañista recién formada.
Mientras los diputados liberales y sandinistas buscan cómo eliminar a INIFOM, los ingresos propios de los gobiernos municipales caen en picada, precisamente por decisiones tomadas por los diputados en la Asamblea Nacional y por el gobierno central. La Ley de Justicia Tributaria del año 1997 redujo el cobro de impuestos sobre ventas de 2% a 1.5% a partir de 1998 y a 1% a partir del 2000. Fue un golpe feroz. Es por eso que en el año 2000 fuimos a pelear las transferencias de recursos del Estado a través del Presupuesto general. Queremos ver que se apruebe una Ley General Tributaria Municipal para mejorar las finanzas municipales, explica Alejandro Bravo.
BOLAÑOS RESPALDA EL 4% Y LA ASAMBLEA APRUEBA LA LEYA principios de junio 2003, el Presidente Enrique Bolaños hizo un solemne compromiso con la mayoría de los 151 alcaldes del país: respaldar la propuesta de la Comisión de Asuntos Municipales de la Asamblea Nacional para fijar la transferencia del gobierno central a los gobiernos locales en un 4% del Presupuesto General de la República. Bolaños reconoció que hasta ahora -prometió que con su gestión esto termina- era necesario contar con la simpatía de algún personaje influyente o tener algún color político para recibir más recursos, y se pronunció porque desaparezca la partidización del quehacer de los gobiernos locales. Así como declaró su apoyo con entusiasmo a institucionalizar las transferencias presupuestarias anuales.
Claro, del dicho al hecho hay mucho trecho. Pocos días antes de su discurso, Bolaños había ordenado al Ministro de Construcción y Transporte Pedro Solórzano que suspendiera todas las obras de infraestructura previstas para el municipio de Yalí, en el departamento de Jinotega, furioso y humillado por el alcalde local y por una nutrida representación de campesinos, que aprovecharon la visita de Bolaños inaugurando allí un proyecto eléctrico para vivar a Arnoldo Alemán y reclamarle por no haber cumplido sus promesas electorales. Y se rumora con insistencia que la razón real de por qué no han sido reparadas las carreteras a la ciudad de Jinotega y la que une a los departamentos de Boaco y Chontales con Managua es que los alcaldes liberales de todos esos sitios son arnoldistas.
A pesar de todo, en muy pocos días el compromiso presidencial abrió las puertas al consenso de todas las fuerzas políticas y el 3 de julio, sin ningún voto en contra y después de diez años de permanecer congelada por la voluntad política de los grupos de poder, los diputados aprobaron los 25 artículos de la Ley de Transferencias Presupuestarias. La ley establece que a partir de 2004, los municipios recibirán un porcentaje progresivo del Presupuesto General de la República, empezando por el 4% hasta alcanzar el 10% en el año 2010. La ley dispone que un porcentaje de cada córdoba ingresado al fisco en concepto de impuestos pasará de forma automática a las municipalidades. En el 2004, el Ministerio de Hacienda desembolsará ese porcentaje en tres partidas, en el 2005 en partidas mensuales, y a partir del 2006 serán transferencias automáticas.
Para la distribución entre los municipios, la ley establece cuatro criterios de ponderación: pobreza, población, igualdad y autogestión. Los municipios más pobres recibirán el 25% de las transferencias. El segundo 25% lo recibirán según su población. El tercer 25% será distribuido en partes iguales entre los 151 municipios. Y el último cuarto, según los promedios de recaudación fiscal: a quien más tributos recaude, le entregarán más dinero de ese porcentaje. La ley crea también una comisión de transferencias, integrada por representantes de los municipios, del gobierno central y de la Asamblea Nacional, para vigilar los nuevos preceptos legales y garantizar una correcta distribución.
CADA VEZ MENOS DINERO Y CADA VEZ MÁS RESPONSABILIDADESHabrá que ver lo que sucede a partir del 2004. Las alcaldías reciben esta ley tras años de lidiar con la bancarrota. Mientras los ingresos de los municipios merman, crecen las responsabilidades. Manuel Ortega, miembro de la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local -que aglutina 51 organismos municipalistas a nivel nacional- resalta que como resultado de los ajustes estructurales se han descentralizado catorce responsabilidades antes asumidas por el gobierno central, algunas de forma reglamentada y otras “por la vía de los hechos”. Entre ellas, los servicios de agua, transporte y seguridad ciudadana. Esto -dice- ha provocado el deterioro de los servicios que tradicionalmente el municipio tenía que atender, al verse obligados a desviar una parte de sus recursos para el cumplimiento de nuevas competencias y servicios.
Los escasos ingresos propios y las escuálidas transferencias han causado la quiebra de decenas de administraciones municipales. En el año 2001, 52 alcaldes cerraron operaciones durante dos meses. La crisis se resolvió con una partida extraordinaria aprobada por la Asamblea Nacional. El parche no fue suficiente y en el año 2002 los graves desequilibrios motivaron de nuevo el cierre en la tercera parte de las alcaldías, entre ellas Macuelizo, Dipilto, Yalagüina, Wiwilí, Mozonte, Achuapa, San Pedro del Norte, San Francisco del Norte, Santo Tomás del Norte, San José de Cusmapa, Totogalpa, Murra, Nandasmo, Telica, Diriá, Tola, Potosí, Moyogalpa, Yalí, Terrabona, Comalapa y Morrito.
Un problema adicional para las 119 municipalidades con ingresos ordinarios de menos de dos millones y medio de córdobas, es la proporción 80-20. Los alcaldes liberales propusieron a sus diputados cambiarla así: 60% para gastos de capital y 40% para gastos corrientes, y en principio hubo respaldo legislativo. El diputado liberal Wilfredo Navarro anunció que también aprobarían trasladar el 20% de las utilidades de la Lotería Nacional para distribuirlo entre las alcaldías más pobres, pero la iniciativa todavía no se convierte en ley.
UNA DISTRIBUCIÓN INEQUITATIVA Y CUESTIONADALas transferencias del gobierno central se han distribuido así entre los 151 municipios: el 5% queda en Managua y el 30%, en primera instancia, se distribuye por igual entre los otros 150 municipios. 40% se reparte conforme al que recaude más impuestos de bienes inmuebles. El restante 25% se le asigna a los que generan menos recursos propios. En esta distribución se incluye un factor condicionante: entregar más al que más colecte tributos. En AMUNIC, que agrupa a los alcaldes de todo el país, tienen otro criterio. De común acuerdo con el Banco Mundial, INIFOM y la Asamblea Nacional, han planteado fijar un 5% para Managua, un 10% igualitario excluyendo Managua; un 51% para las municipalidades más pobres o con mayor déficit; y un 34% para estimular la capacidad de recaudación municipal.
Primero hay que llenar la equidad horizontal, y esto significa que el municipio que tiene menos potencial de ingreso por impuestos reciba más transferencia para poder llenar su brecha. Decir que tiene menos potencial no significa pereza de cobranza sino que el municipio carece de producción y comercio. No hay ninguna contradicción entre la dependencia económica y la autonomía de los municipios, tal como asevera la propuesta de la política de descentralización. Nadie ha probado esa pérdida de la autonomía. Los municipios más pobres necesitan mayores transferencias para potenciar, a largo plazo, su economía, producción, comercio y administración pública. En ningún lugar del mundo ha resurgido un municipio paupérrimo sin asistencia financiera, dice Alberto Gaitán, directivo de AMUNIC y alcalde de El Castillo, Río San Juan.
En opinión de Alejandro Bravo, la concepción de la transferencia está ligada al principio de suficiencia financiera de los municipios. Aquí y en cualquier parte del mundo. Por mucho que la Ley les dé su impuesto propio o que el municipio sea un excelente recaudador, hay un desequilibrio entre lo que recoge el ente local y lo que recoge el Estado. Entonces, para hacer una justa distribución -porque los dos entes están actuando en el mismo territorio- debe existir una financiación pública de servicios locales a través de transferencias, subsidios o donaciones. Y no fue sino hasta con la Ley de Presupuesto del 2000 que al sector municipal se le asignan 70 millones de córdobas, y fue un logro que el Estado reconociera el mandato constitucional.
GRAVE PROBLEMA: LA SEGURIDAD SOCIALUno de los problemas más difíciles de resolver para casi todas las municipalidades es el pago de la seguridad social. El 98% de los municipios tiene atrasos en el pago al Instituto de Seguridad Social (INSS) de las cuotas deducidas a sus empleados y de la respectiva cuota patronal, que en total suman aproximadamente el 25% de las planillas. Las administraciones municipales deducen a los trabajadores su cuota, pero no la pagan porque no tienen para cancelar su propia cuota. Como resultado, la deuda es millonaria y aunque al menos 57 de las alcaldías ya llegaron a arreglos de pago con el INSS, otras 88 todavía no lo han hecho, incluyendo alcaldías nominalmente fuertes, como Granada, Rivas y León. Entre todas ellas, deben 188 millones de córdobas, imposibles de solventar.
La única solución es que el gobierno central destine una partida específica para asumir un plan de liquidación en un plazo razonable, bajo la premisa de que a partir de ese momento cada alcaldía asuma cabalmente sus compromisos. Las consecuencias de esta deuda las sufren los empleados, quienes no solo no tienen derecho a la atención médica en las clínicas afiliadas del INSS, sino que tampoco tienen derecho a la jubilación o a la pensión por invalidez o a que sus hijos recién nacidos reciban la leche asignada durante sus primeros seis meses de vida.
¿CÓMO RECAUDAR MÁS?El ex alcalde de León y hoy diputado, Rigoberto Sampson, asegura que el principal problema de una alcaldía consiste en buscar cómo incrementar sus ingresos, pero al mismo tiempo debe sortear varios problemas que contribuyen a que las comunas tengan dificultades financieras: debilidad en las leyes, falta de instrumentos coercitivos que permitan hacer los cobros de manera más efectiva y problemas organizativos institucionales. Los cobros de impuestos municipales están previstos en el plan de arbitrio municipal, según el cual todo ciudadano debe estar solvente con relación a recolección de basura, pago de lotes en los cementerios, matrículas de comercios y empresas, impuesto de bienes inmuebles, rodamiento, marcas de ganado, impuesto del 1% sobre ventas y servicios, utilización de la vía pública y contribuciones especiales. Pero en pueblos miserables donde más del 80% de la población está desempleada o tiene ingresos de menos de un dólar diario, difícilmente alguien puede pagar la mayoría de esos impuestos. Y los que pueden, como los hacendados, son quienes menos interés demuestran en pagar. Como en Posoltega, donde la familia Pellas -la más rica de Centroamérica- se empeña en evadir el pago de impuestos municipales por los cañaverales sembrados en los alrededores del Ingenio San Antonio, ubicado en el vecino municipio de Chichigalpa. O como en Nagarote, donde la familia Alemán Lacayo nunca quiso pagar a la alcaldía por su fastuosa hacienda La Chinampa. En este caso, la alcaldía no dudó en demandar judicialmente al ex-Presidente hasta lograr el embargo de la propiedad.
NAGAROTE Y SU ALCALDE: UN EJEMPLOPrecisamente, el alcalde de Nagarote, Juan Gabriel Hernández Rocha, del FSLN, es un excepcional ejemplo de gestión municipal. Recibió la alcaldía de su antecesor liberal, con un presupuesto de 5 millones de córdobas. En el 2002, la alcaldía logró ingresos de poco más de 20 millones de córdobas y sus egresos fueron de 17 millones córdobas. Logró una recuperación de impuestos atrasados no presupuestados de más de 5 millones de córdobas y finalizó el año con saldo en caja de un poco más de un millón de córdobas.
En Nagarote, la recaudación del impuesto de bienes inmuebles se elevó en dos años en 1,150% gracias a que los contribuyentes aumentaron, con la actualización del catastro, de 2 mil 500 a 5 mil, incluyendo a personas que nunca habían pagado y a morosos. El número de contribuyentes que pagan el 1% sobre ventas y servicios aumentó también en Nagarote en 30%, incluyendo empresas estatales que fueron privatizadas. Además, la alcaldía actualizó las tarifas de pago de matrícula comercial y este año tiene previsto un presupuesto de 26 millones de córdobas. Gracias a su extraordinario trabajo, Naciones Unidas le clasificó como una de las cuatro alcaldías de mayor capacidad administrativa y tributaria en el país. Las otras son Managua, León y Estelí.
Hernández ha sabido invertir los recursos y en su municipio es notable la mejoría en la calidad de los servicios y la atención al público, el orden en las oficinas municipales, la limpieza de calles, la recolección y manejo de los desechos sólidos, el mantenimiento de las áreas verdes, el mejoramiento de la infraestructura básica social, la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y la recolección de aguas negras. Recientemente, el alcalde anunció la apertura de una oficina ambiental y la elaboración de una ordenanza para mejorar la conducta de la población y disminuir la producción de desechos en el municipio. Nagarote ostenta hoy el segundo lugar de ciudad más limpia del país. Antes de entregar su cargo, su meta es, elaborar el Plan de Desarrollo Municipal Nagarote 2020, para lo cual contrató 22 jóvenes profesionales quienes se encargan de la investigación de campo y recolección de datos. El plan urbano que elaboran, valorado en más de 60 mil dólares, con una unidad de catastro moderno con programas automatizados, será alguna de las herencias que dejaremos a las futuras autoridades municipales, dijo Hernández durante el último cabildo municipal.
NO BASTA CON EL ALCALDE, ES ESENCIAL EL EQUIPOPara garantizar la eficacia de los gobiernos municipales no basta con tener un alcalde honrado, capaz, agresivo y dispuesto a trabajar. También hace falta un sólido equipo de trabajo, tanto a nivel político -los concejales- como institucional -los funcionarios municipales-. El problema es que habitualmente los concejales son activistas de su partido que llegaron a ese cargo como primer peldaño en la que pretenden sea su carrera política y para adquirir un ingreso estable, influencia y estatus social. La mayoría no tiene mucho interés en apropiarse de los principios del municipalismo, y si esto ocurre tardan más en aprender que en salir del gobierno municipal, pues son pocos aquellos a quienes les interesa la reelección o se la permiten, y casi todos duran en el cargo los mismos cuatro años que el alcalde.
También sucede que los funcionarios municipales que ocupan cargos clave pierden con frecuencia sus puestos apenas hay cambio de autoridades, sea por razones partidarias o por falta de empatía personal con el nuevo alcalde. Por eso resulta vital la Ley de Carrera Administrativa Municipal. Se supone que esta ley debe incluir no solamente las garantías de estabilidad laboral al margen de los cambios políticos periódicos, sino también establecer una política salarial, de estímulos y de promoción para el personal municipal, especialmente para aquellos que ejercen cargos de dirección o los que están más calificados profesionalmente.
LA NECESARIA ESTABILIDADUn sondeo reciente realizado entre 92 alcaldes reflejó que menos del 10% del personal calificado que labora en las instituciones del municipio tiene una antigüedad mayor de cuatro años y menos del 5% tiene más de seis años. Paradójicamente, los más importantes organismos no gubernamentales dedicados al municipalismo y el propio gobierno central, mediante convenios con organismos multilaterales como el Banco Mundial, han centrado sus principales esfuerzos en la capacitación del personal de las alcaldías y en la organización y funcionamiento de los gobiernos municipales. Centenares y quizás miles de administradores, contadores, auditores, encargados de servicios municipales, gestores de cobro, asesores legales, entre otras especialidades, recibieron decenas de cursos de todo tipo para mejorar su calificación, pero son muy pocos los que aún están al servicio de las municipalidades.
Hacen falta otras normas legales para completar el marco jurídico municipal. La Ley de Municipios, conocida como Ley 40, fue aprobada en 1988, durante la revolución sandinista, pero su reglamento fue publicado nueve años después, durante el gobierno de Alemán, sólo para que once meses después, en 1998, reformaran totalmente la Ley 40 y apareciera la Ley 261, que todavía está sin reglamentar. En marzo de 2001 fue aprobada la Ley de Régimen Presupuestario Municipal y en diciembre de 2002 la reformaron para, entre otras cosas, normar el cálculo de los salarios y dietas que se pagan a los alcaldes y concejales.
En abril de 2003 fue aprobada la Ley de Solvencia Municipal, aunque aún no ha sido reglamentada. Los alcaldes esperan todavía que los diputados promulguen el Código Tributario Municipal, el nuevo Reglamento de la Ley de Municipios, y las leyes de Transferencias, de Participación Ciudadana, de Carrera Administrativa Municipal y de Urbanismo.
CON SALARIOS BAJÍSIMOSLa Ley de Servicio Municipal será una herramienta privilegiada que, si se aplica con beligerancia, otorgará estabilidad al personal sustantivo que labora en las alcaldías, sujeto hasta hoy a los vaivenes electorales, a la precaria política salarial y a una política injusta de evaluación de resultados. Salvo los 19 municipios cuyos ingresos superan los 10 millones de córdobas, el resto no puede pagar lo que por su trabajo merecen sus funcionarios. Excepto los abogados, y en algunos casos los cobradores de impuestos, que ganan por comisión, en al menos la mitad de las alcaldías de Nicaragua los demás tienen salarios que oscilan entre los 800 córdobas mensuales (un poco más de 50 dólares) y los 8 mil córdobas (535 dólares).
Esto ha provocado una elevada rotación del personal calificado, el cual emigra con mucha frecuencia hacia las empresas privadas de las ciudades más importantes o es reclutado con salarios dos y hasta tres veces mayores por las “grandes” alcaldías. El resultado es nefasto para la bienandanza de los gobiernos locales: no sólo se pierde al personal de mayor capacidad, en el cual se han invertido miles de dólares en capacitación, sino que su ausencia impacta negativa y notoriamente en los resultados administrativos.
LOS VAIVENES POLÍTICOS: UN CASO EN GRANADAA este factor económico se suma el político. Cada vez que hay elecciones la mayoría de los funcionarios municipales, incluyendo los más calificados, saben que es muy probable que serán despedidos. Aunque en general el temor disminuye si el alcalde entrante es del mismo partido del saliente, ni esto es ninguna garantía, máxime si de por medio ha habido disputas personales o partidarias entre ambos ediles.
En Granada, donde en las últimas elecciones ganó el Partido Conservador, el nuevo alcalde Luis Chamorro Mora, despidió en sus primeros seis meses de gestión al gerente y al menos a tres funcionarios más, alegando que eran personal de confianza política de la alcaldesa liberal saliente. Aunque probablemente el gerente tenía simpatías políticas distintas a las de Chamorro, la verdad es que durante años había sido capacitado por distintos organismos para ejercer su función y gozaba de mucho prestigio en el ámbito municipal. El gerente en cuestión no se quedó mucho tiempo sin trabajo: el alcalde sandinista de Tipitapa, César Vásquez, enconado adversario de los liberales en su municipio, lo contrató como su nuevo gerente municipal, con excelentes resultados. El propio Vásquez explica que en su época de concejal -cargo que ocupó durante diez años- conoció de su capacidad cuando ambos participaban en los seminarios de capacitación para autoridades y funcionarios municipales.
ESTABILIDAD NO ES CALIDAD: MANAGUATambién hay ejemplos en donde la estabilidad no significa calidad. El más emblemático es el caso de Managua, donde un sandinista, Herty Lewites, llegó a la alcaldía después de dos administraciones liberales, incluyendo el período de Alemán Lacayo, el corrupto líder del Partido Liberal Constitucionalista, quien inició la construcción de su fabulosa fortuna con el saqueo de las arcas comunales. En los dos meses que transcurrieron entre las elecciones y la toma de posesión de Lewites, los liberales aprovecharon para dejar “sembrado” al nuevo alcalde: incrementaron la plantilla con 600 activistas del PLC que no ejercían ninguna función específica, a quienes les asignaron salarios exorbitantes, y firmaron con los sindicatos afines un convenio colectivo con vigencia de cuatro años, para proteger a los supernumerarios, premiar a los ineficientes y conceder pensiones vitalicias a todo este personal “político”, entre otros abusos.
Como resultado, más del 60% de los ingresos ordinarios de la Alcaldía de Managua se dedicaba en el primer momento a pagar la planilla, los beneficios especiales, la seguridad social y los sobresueldos. En el año 2001, la recaudación mensual promediaba 26 millones de córdobas, de los cuales 14 se destinaban a pagar la planilla de 2,700 trabajadores. Por lo menos 6 millones más sumaban los pagos de agua, luz y teléfono, entre otros costos fijos.
Lewites no se quedó tranquilo. Despidió a más de cien de los activistas liberales, intentó reducir algunos de los beneficios del convenio y dijo estar dispuesto a anular el convenio colectivo, pero el aún Presidente Arnoldo Alemán se encargó de aplacar su ira: una huelga dirigida por los sindicatos liberales y un Ministro del Trabajo que ratificó la validez del acuerdo firmado con los sindicatos. El alcalde sandinista dio marcha atrás, y esperó el cambio de gobierno para emprender otra embestida, esta vez contra la auténtica mafia creada entre los recolectores de basura, muchos de los cuales conservan su puesto desde la época de Somoza. Le respondieron con otra huelga. Debió reintegrar a casi todos los que había despedido, aunque pudo desprenderse de al menos una veintena de quienes encabezaban el grupo más viciado.
Treinta meses después que asumió Lewites, todavía es común encontrar deambulando en los pasillos de la comuna capitalina a no pocos empleados, entre ellos varios autodenominados “líderes sindicales”, a quienes se les paga un salario nada despreciable sin que trabajen en nada. No saben cómo cumplir las tareas nominales para las cuales supuestamente han sido contratados y no se les puede despedir porque lo prohibe el convenio.
Y SIEMPRE, LA CORRUPCIÓNOtros ejemplos de bancarrotas están vinculados a la corrupción de las autoridades salientes y de los funcionarios municipales en ejercicio. En un municipio del departamento de León, donde desde hace 24 años gobierna el FSLN, cuando en 1997 asumió el nuevo alcalde, su predecesor dejó en sus cargos a sus más íntimos colaboradores, entre ellos a la gerente de la alcaldía. En pocos meses, el nuevo alcalde detectó numerosos indicios de corrupción en el manejo de los ingresos y en muchos gastos débilmente soportados. Una de las personas directamente involucradas era la gerente. Para despedirla, el alcalde debió enfrentarse a la estructura de su propio partido, donde su antecesor tenía una influencia decisiva. Como resultado, el FSLN se distanció de la gestión de “su” alcalde y hasta en algún momento ordenó a sus dos concejales que se aliaran con los liberales para intentar destituirlo.
EN LOS MUNICIPIOS: SÍ A LA REELECCIÓNOtro elemento que desde hace años flota en el ambiente de los gobiernos locales es la reelección de los alcaldes. La Constitución establece en su artículo 178 que el Alcalde y el Vicealcalde sólo podrán ser reelectos por un período. La reelección del Alcalde y Vicealcalde no podrá ser para el período inmediato siguiente. Los partidos que aprobaron las reformas en 1995 aplicaron a los alcaldes la misma fórmula que recetaron al Presidente. Sólo que el ámbito municipal no es, necesariamente, el mismo que el nacional.
Es cierto que ambos ámbitos tienen en común que en muchas ocasiones el liderazgo local está contaminado con los vicios del caciquismo y el caudillismo, con todas las desgracias que eso arrastra consigo. Pero no menos cierto es que debido a problemas objetivos tales como el bajo nivel educativo -el analfabetismo nacional ya supera el 40%-, la migración de los mejor calificados y los factores culturales que deforman el quehacer ciudadano -el machismo y los resabios feudales de que los patrones son mejores porque lo saben todo, entre otros-, es difícil la construcción de auténticos líderes comunales o municipales. Reelegirlos no sería automáticamente negativo.
Hay varios ejemplos que se pueden citar de excelentes alcaldes que no han podido continuar su labor, principalmente por esa razón. En 1990, la presencia de las bandas contrarrevolucionarias en el municipio de Tuma La Dalia impidió las elecciones, y el Presidente de la República Daniel Ortega quedó autorizado a nombrar al Alcalde. Nombró a Jaime Aráuz, quien apenas tenía 28 años. Se había alfabetizado en el Ejército, al que cual se incorporó voluntariamente y apenas tenía su primaria aprobada.
Durante sus siete años como primer edil de esta alcaldía, concluyó sus estudios de bachillerato y transformó radicalmente el municipio, según lo reconocen hasta los propios liberales. Debido a la forma excepcional con la cual fue nombrado, la ley le permitió presentarse a las elecciones de 1996, y ganó por mayoría absoluta. En este segundo período aprovechó también para graduarse de abogado y el municipio siguió progresando. Al terminar su segundo período ya no podía reelegirse y optó por la candidatura para diputado departamental de Matagalpa. Pero los danielistas “le pasaron la factura” por su oposición al pacto. Obtuvo el segundo lugar en la consulta interna del FSLN, pero en la “revisión” del escrutinio, quedó eliminado.
Está también el ejemplo de Manuel Maldonado, el mejor alcalde que ha tenido Somoto, la cabecera departamental de Madriz, y quien ahora es diputado. La gestión de fondos externos con cinco ciudades europeas y estadounidenses con las cuales está hermanada Somoto, y las obras que pudo ejecutar con esa colaboración, hicieron que Somoto dejara de ser un pueblo y se convirtiera en una auténtica ciudad, además de sentarse las bases para su desarrollo a mediano plazo. Aráuz y Maldonado podrán ahora repetir como candidatos, para su último período, si acaso logran el favor de las estructuras locales de su partido, el FSLN.
AMBICIÓN, OPORTUNISMO Y ALGO DE DEMENCIASalvo excepciones, una cualidad que se extraña en la mayoría de los actuales alcaldes y concejales, tal y como ocurre con los diputados, es la vocación de servicio. Peor: los políticos no perciben esa característica como indispensable para seleccionar a una persona como candidato a cualquier cargo público. Por el contrario, ambición, oportunismo, relaciones, dinero y una cierta dosis de demencia, les resultan más cómodas. Cuando un ciudadano reúne tales características, seguramente entrará en la lista de aquellos a quienes los políticos llaman “buenos candidatos” para concejal municipal o alcalde.
No importa que no tenga carisma, tampoco si tiene buena o mala reputación, si está o no preparado, si quiere servir o servirse, si tiene o no partido político. El carisma y la reputación los puede comprar. Su vocación la puede disimular. El partido lo puede negociar. Al fin y al cabo, un puesto en cualquier gobierno municipal es también una mercancía. Una vez en el cargo ya nada importa: no tiene que rendirle cuentas a nadie. Juntando unos cuantos pesos puede hacer algún parquecito o reparar a medias un par de calles o conseguir que alguna institución caritativa llegue al pueblo a regalar cualquier cosa. Con eso será suficiente para llenar el expediente de obras realizadas.
La demencia le servirá para explicar los exabruptos o los descuidos, sobre todo por si a algún correligionario infidente se le ocurre vengarse por su antidemocrática conducta de no permitirle compartir los manjares que prodigan las arcas comunales, y se pone a contar por aquí o por allá unos cuantos deslices con los dineros de los “cheles” o con los centavitos que pagaron por matricular “los fierros” que nunca ingresaron oficialmente.
Y como la política siempre premia al bien portado, si actúa con el siempre conveniente sigilo y una dosis suficiente de lealtad al caudillo correspondiente, después de cuatro años de “sacrificios” tendrá la opción de escalar en la clase política y convertirse en diputado, no sólo para incrementar su influencia, sino -lo más importante- para ganar más dinero con un salario de Primer Mundo y con enormes posibilidades de ingresar a la esfera de los grandes negocios.
EL “CÓMO” DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANAPese a todo, en Nicaragua la experiencia ha corroborado lo que en casi todo el mundo hace muchos años ya saben y disfrutan: los gobiernos municipales son los instrumentos del Estado más vigorosos para resolver los problemas de los ciudadanos y para mejorar su calidad de vida. Otra ventaja: es más fácil para los electores controlar la gestión administrativa y financiera y por lo tanto, son menos propicios para la corrupción. No obstante, también en Nicaragua está probado que el talón de Aquiles del municipalismo es la participación ciudadana. En primer lugar, porque además de que los mecanismos son débiles, la población carece de suficiente información sobre su propio entorno, y la polarización política inhibe o excluye a los de un partido de la gestión que ejerce el otro partido en el gobierno local.
En segundo lugar -quizás lo más importante-, porque no existe una conciencia social desarrollada para apropiarse de los asuntos municipales y, en esa medida, obligar a los políticos a tomar en cuenta sus opiniones en el qué y en el cómo realizar la administración municipal. La participación ciudadana no es ya una bandera de izquierdas: hasta el Banco Mundial y el FMI la asumen como propia. El problema es qué significa participar. Probablemente, la clave está en el cómo. Porque los qué en un municipio pobre como lo son la inmensa mayoría en Nicaragua, están claros: desde las acciones estrictamente asistencialistas para ayudar a los paupérrimos excluidos del sistema hasta el desarrollo urbano a largo plazo. Pero el cómo hacerlo varía según los intereses de cada sector.
Ya sabemos el cómo aplicado por los soldados fondomonetaristas. Lo difícil es inventar el cómo desde el poder local, sin recursos para resolver los problemas concretos de la gente de una manera distinta. Como lo han hecho Manuel Maldonado, Jaime Aráuz o Juan Gabriel Hernández Rocha. Los buenos ejemplos. Las excepciones.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica