Nicaragua
Apuntes para la crónica de una reforma fiscal anunciada
La reforma tributaria ya está lista. ¿Quiénes serán ganadores, quiénes perdedores? ¿Traerá equidad? ¿Cambiará las cosas? ¿Y qué cosas tendría que cambiar? ¿Será también una reforma fiscal?
El gobierno prometió una reforma “integral”. ¿Qué significa esto?
Uno de los profesionales expertos
invitados por el gobierno para integrar un Comité Técnico Asesor de esta reforma nos compartió estos apuntes.
Julio Francisco Báez Cortés
El Comité Técnico estaba compuesto por José Luis Medal, Sergio Santamaría, Róger Cerda, Néstor Avendaño, Ricardo Zambrana y yo. Nuestro grupo decidió asumir riesgos al aceptar la invitación que nos hizo el gobierno. Sólo pusimos dos condiciones: que no se nos impusiera silencio y ser respetados. Se cumplieron. Han sido tres meses de una discusión intensa entre nosotros. Y alcanzamos un consenso muy grande, con muy escasas diferencias de forma. En todo lo esencial coincidimos. Con quien no hubo consenso fue con los sectores que durante todo este proceso hicieron continua presencia, ejerciendo presión y cabildeando a favor de sus intereses. La pequeña industria, los campesinos, los asalariados no llegaron nunca a hablar con nosotros, no cabildearon. Sólo lo hicieron los grandes empresarios.
EL PUNTO DE PARTIDAPor tradición, en todos los países del mundo, cuando los gobiernos inician su gestión hacen siempre algo en materia tributaria: renuevan, modifican, reforman. Este gobierno cometió el pecado mortal de no aprovechar esa oportunidad, de no optimizar su llegada al gobierno con tanta legitimidad para hacer un cambio e inspirar con él a la población. A diferencia de los cuatro gobiernos anteriores -el de Somoza, el de los sandinistas, el de doña Violeta y el de Alemán- el gobierno Bolaños tardó prácticamente un año en actualizar el sistema tributario para acopiar los recursos con los que llevar adelante su proyecto. Doña Violeta tomó sus medidas tributarias a los cuarenta y cinco días de asumir, el gobierno sandinista a los veinte días, el gobierno de Alemán a los ochenta días. Este gobierno ha dejado pasar más de un año sin ordenar las finanzas públicas desde el punto de vista de los ingresos, de los impuestos de los que vive el país.
Antes de la reforma actual, sólo hizo “parches tributarios” y “de emergencia”: en septiembre de 2002 y en febrero de 2003, y han tenido un efecto negativo o neutro: el gobierno no ha recaudado más, incluso ha recaudado menos. Ahora estaríamos a las puertas de una reforma tributaria integral, que debe estar aprobada y en vigencia a partir del 1 de julio.
Éste es el escenario: un gobierno que llega tarde, que arranca herido en su institucionalidad, con desgaste ciudadano, con desgaste político, con desgaste legislativo, y que tras cambios erráticos que sólo han significado parches en relación a los impuestos, decide actuar y hacer algo importante. Hay que reconocer con objetividad que el escenario no es favorable ni promisorio para un cambio integral.
EL DESARROLLO NO DEPENDE DE ESTO Nunca de una reforma tributaria -destinada a acopiar recursos- ni tampoco de una reforma fiscal -destinada a ordenar los ingresos y los gastos- se puede esperar el desarrollo de un país. El alma de la gestión económica de una nación no está en las leyes tributarias. El desarrollo depende de una estrategia, que aún no tenemos en Nicaragua. La reforma fiscal, la política tributaria, son sólo palancas y herramientas, que contribuyen a una mejor redistribución del ingreso e introducen mayor racionalidad a la economía, lo que naturalmente contribuye también al desarrollo.
UN SISTEMA COLAPSANDOEn Nicaragua una reforma tributaria es totalmente necesaria. El sistema legal y funcional de la tributación en Nicaragua está colapsando. Tenemos leyes de legislación tributaria con 40 años de vida, la ley del impuesto sobre la renta tiene 30 años de vida, la ley del IVA (impuesto al valor agregado) que ahora se llama ley del IGV (impuesto general al valor), tiene 20 años de vida, la ley de timbre es del tiempo de la Colonia. Tenemos un sistema obsoleto.
¿LA ECONOMÍA NO AGUANTA MÁS IMPUESTOS?Cuando en Nicaragua se habla de cualquier impuesto, se arma el revuelo. Ante cualquier subida de impuestos, enseguida se organiza un amplísimo frente en el que protestan juntos el desempleado, la asalariada, el zapatero, la comerciante, el pequeño productor... y los grandes empresarios del COSEP. Todos unidos rechazan cualquier alza y salen con la bandera de que “la economía no aguanta más impuestos”. Y claro que es verdad que la carga tributaria de Nicaragua es la más alta de Centroamérica. Pero ésta es una verdad a medias. Y una verdad a medias resulta una mentira. La verdad entera es que el problema no es el volumen de la carga tributaria sino que esta carga está distribuida de forma totalmente inequitativa, y que quienes la soportan son los más pobres. Sí, es terrible la carga tributaria que soporta el país. Pero enseguida debemos hacernos la siguiente pregunta: ¿Y quién soporta esa carga tan terrible? ¿Qué quiere decir una reforma “integral”? En primer lugar, que haga justicia. Que equilibre el sistema. Que haga pagar más a los que ganan más. Y muy especialmente que haga pagar a los que nunca han pagado.
LOS MÁS GRANDES NO PAGAN NADALos datos demuestran la inequidad. En todos los países del mundo se organizan dependencias para atender a “los grandes contribuyentes”, que son para el Estado la caja chica, la caja mediana y la caja grande en término de sus aportes. En la Dirección General de Ingresos de Nicaragua funciona también la Dirección de Grandes Contribuyentes, que atiende a los “grandes contribuyentes” nicaragüenses, que son 680 empresas. Y aquí viene lo escandaloso: en los últimos ocho años esas 680 empresas observan un resultado negativo, lo que significa que en su conjunto, no una por una, el resultado de los aportes de esas empresas al Estado es cero, y peor: ¡el fisco les debe a ellas! Dicho de otra manera: las más grandes empresas de Nicaragua no han pagado un solo peso de impuestos durante ocho años y el Estado debe devolverles los impuestos que anticiparon, porque al fin del ejercicio declararon pérdidas. Éste es un dato técnico, es una estadística cierta. Es un hecho escandaloso que debe golpear la conciencia de nuestro país.
OTRO ESCÁNDALO: LOS BANCOS NO PAGANOtro escándalo surge de la actitud tributaria de los bancos. En el debate nacional sobre el veto presidencial y el reveto, se puso de relieve que desde hacía siete años los bancos no pagaban el impuesto sobre la renta. Se les reclamó, se argumentó, se alzó esta bandera. Al final, los bancos confesaron abiertamente que, efectivamente, desde hacía siete años no pagaban el impuesto sobre la renta, pero que no lo pagarían “porque ya pagaban otros impuestos indirectos”. Impuesto directo es el que grava a la persona: yo gano, yo pago; yo tengo una casa, yo pago por esa casa. Y es el que grava a las empresas: ganan, pagan; tienen, pagan. Impuesto indirecto es el que grava los bienes y a las personas sólo a través de su consumo: sólo si yo compro, yo pago impuesto.
Los bancos deben pagar, pero como reos confesos han dicho que no pagan porque tienen otros gastos que ellos llaman “impuestos indirectos”. ¿Pero a qué contribuyente individual, a qué asalariado, se le permite decir que no paga impuesto sobre la renta porque chocó su vehículo o porque un familiar se le enfermó o porque hizo un viaje y todos estos percances le generaron gastos extras, y por tanto, nuevos impuestos indirectos? A ninguno, nadie puede excusarse en eso. ¡Tampoco los bancos!
LO QUE LOS BANCOS NOS DEBENSegún cifras de la Dirección General de Ingresos, los bancos de Nicaragua en su conjunto deben por impuesto sobre la renta no pagado en los últimos cuatro años -los años a los que ahora los obliga la ley- 100 millones de córdobas anuales. 400 millones en total. Por ley, a todo deudor omiso que no ha cumplido, se le aplica el 100% de multa: serían 800 millones en total. Y por los intereses de los años omitidos, sin incluir el año fiscal que concluye el 31 de marzo de 2003, unos 200 millones más. O sea, que los bancos le deben al Estado 1 mil millones de córdobas. Esta cantidad es más de lo que el gobierno espera recaudar ahora con la reforma tributaria integral, 900 millones de córdobas.
En febrero, vimos a Róger Arteaga, Director General de Ingresos, declarar con firmeza que los bancos tenían que pagar el impuesto sobre la renta y que los auditores de la DGI harían un trabajo de verificación precisa de cuánto debían, que se informaría a la ciudadanía a finales de marzo de los resultados, y que se les cobraría a los bancos. Pero nunca se nos informó nada más. Y sabemos que no se nos va a informar.
Después de tanta declaración y rasgado de vestiduras, el gobierno puso punto final a este debate dándole una especie de “amnistía tributaria” encubierta a los bancos. Es una decisión escandalosa y sin lógica nacional: el país está haciendo un esfuerzo para elaborar una buena ley y obtener 900 millones ¡y el gobierno le perdona a los bancos mil millones! ¿Cómo explicarlo? Porque la eficacia de cualquier reforma depende del carácter del gobierno. Y éste es un gobierno de los bancos que no cumple su palabra cuando proclama que “nadie estará por encima de la ley”. ¿Con qué autoridad moral abanderará el gobierno la reforma tributaria tras amnistiar a los bancos?
RÉCORD MUNDIAL: LA MAYOR INEQUIDAD FISCALEsta reforma no puede tener como único objetivo acopiar recursos para el Estado, recaudar impuestos. Su objetivo primordial debe ser la equidad, su resultado principal debe ser una redistribución del ingreso. Y aquí descubrimos otro escándalo que debe movernos a la reflexión. La distribución de los ingresos en Nicaragua es totalmente inequitativa. El 20% de la gente de ingreso inferior, el 20% más pobre, paga en impuestos en forma directa, y especialmente en forma indirecta, ¡el 96% más que el promedio de lo que paga el total de la sociedad! Y el 20% de la gente con ingresos más altos, los más ricos, pagan un 20% menos que el promedio de lo que paga el total de la sociedad. Datos escandalosos que convierten a Nicaragua en el país con mayor inequidad fiscal en todo el mundo.
CONTRABANDO: LO QUE PERDEMOSOtro escándalo que hay que corregir es el generado por el contrabando. Pero no imaginemos el contrabando como un bandido cruzando un río con un televisor a cuestas. El contrabando no pasa por el río, entra en furgones y en aviones. La evasión fiscal en Nicaragua equivale nada menos que al 8% del producto interno bruto. Sobre 40 mil millones de córdobas, que es el PIB nacional, la evasión fiscal significa 3 mil 200 millones de córdobas. Significa unas cuatro reformas tributarias. Lo que perdemos por el contrabando supera casi en cuatro veces lo que pensamos recaudar con la reforma tributaria integral. En una comparación relativa con Estados Unidos, que está gastando el 1% de su producto interno bruto en su genocida guerra contra Irak, el contrabando en Nicaragua equivaldría a ocho guerras como ésa.
EXONERACIONES: OTRA SANGRÍAY si a la evasión le sumamos el 4% del PIB, que es lo que representan en Nicaragua las exoneraciones, podemos calcular lo mucho que vamos a seguir perdiendo si esto no se corrige, si la reforma tributaria no toma en serio estas sangrías. Nicaragua es una inmensa zona franca, un inmenso paraíso fiscal. Exentos de pagar impuestos están en Nicaragua muchísimos sectores, sin ninguna justificación para recibir este privilegio. Pero cuando de identificarlos se trata, de manera malintencionada sólo se hace referencia a las ONG o a las universidades. Como cuando se refieren al contrabando: sólo se menciona a la gente del Mercado Oriental. Es una simplificación. Los “caballos grandes”, tanto los del contrabando como los de las exoneraciones, están bien escondidos tras de las paredes del poder.
Hay exoneraciones totalmente injustificadas. Qué poco se menciona, por ejemplo, que existe en Nicaragua una ley oscura que plantea un incentivo fiscal realmente escandaloso: permite que cualquiera deje de pagar el 70% de lo que debe como impuesto sobre la renta si dedica esa cantidad a un proyecto privado, a un proyecto turístico, cualquiera que éste sea. ¿Qué lógica tiene que en un país en quiebra, que está haciendo un esfuerzo nacional por una reforma tributaria integral, se le permita a alguien no pagarle al fisco el 70% de lo que le debe y destinar ese dinero a proyectos privados, y no exista ningún reglamento que norme semejante escándalo planteado en una sola línea de la ley?
LA CARGA LA LLEVAN LOS ASALARIADOSOtro dato estremecedor. Mientras los grandes no pagan o reciben exoneraciones o realizan contrabando de altura, mientras los bancos no pagan y lo justifican, son los asalariados quienes soportan el mayor aporte del impuesto sobre la renta en Nicaragua. Del pago del impuesto sobre la renta que percibe el fisco, sólo el 15, ¡el 15%! se hace por declaración. El 85% se hace por retención: lo que la empresa retiene mes a mes como anticipo o pago adelantado. Pues bien, de ese 85% que son retenciones, los asalariados aportan ¡nada menos que el 70%! En otras palabras, en el espacio en donde el gobierno asegura la recaudación de tributos es en el de los asalariados, porque el empleador siempre le retiene al empleado el IR. Así, el “negocio” del fisco no está en que la gente declare una vez al año, porque sólo el 15% lo recauda por esta vía. El “negocio” está en las retenciones y la gran mayoría de estas retenciones son de los asalariados, no son de las empresas.
TODO ESTO DEBE DE CAMBIARTodas estas cosas deben de cambiar. Todos estos datos escandalosos dan un gran sentido al por qué de un cambio en nuestro sistema de impuestos. Y una reforma tributaria que se precie de ser integral debe de modificar de una vez por todas semejantes irregularidades e inequidades, debe afectar a quienes no han sido afectados en tantos años, no debe de tocar a quienes toca todos los días: a los asalariados, a los más pobres, a los que pagan el impuesto indirecto. Debe de tocar ahora, por primera vez en su vida, a quienes evadiendo y eludiendo legalmente el pago de impuestos, los más ricos, son quienes menos aportan a la sociedad. En otras palabras, un cambio en la tributación es totalmente indispensable si queremos desarrollo.
ALGUNAS COSAS QUE HEMOS PROPUESTOEn el Comité Técnico elaboramos conceptos destinados a ir consiguiendo una progresividad del sistema, para hacerlo más equitativo, para que mejoren las cosas. Entre otras propuestas, planteamos que las empresas aporten un porcentaje mínimo de impuesto sobre la renta aun cuando declaren pérdidas, porque no puede ser que una empresa con un patrimonio fabuloso no pague nada, como viene sucediendo. Propusimos actualizar la tarifa progresiva del pago del IR para los asalariados, porque no se ha actualizado en seis años. Propusimos que los productos suntuarios, por cuya compra hoy se paga un ridículo 3% por impuesto al consumo suntuario, paguen mucho más, con la idea de que el que compra capricho pague capricho. En Nicaragua, el impuesto a los vehículos de lujo es el más bajo de Centroamérica. Proponemos que a un conjunto de unos 200 productos suntuarios se les eleve el impuesto a una tasa única y que ésta sea del 20%.
El mundo tributario se mueve en cuatro grandes espacios: los impuestos nacionales que recauda la Dirección General de Ingresos, la DGI; los impuestos a la importación, que recauda la Dirección General de Aduanas, la DGA; los impuestos de seguridad social, que recauda el INSS; y los impuestos locales, que recaudan los municipios. En nuestra propuesta, la reforma tributaria no trae nada sobre las alcaldías. ¿Por qué? Tuvimos en cuenta que todas las reformas tributarias que se han hecho han afectado siempre a las alcaldías negativamente, y decidimos que si no se elabora una propuesta tributaria seria y profunda que respalde a las alcaldías, lo mejor era no tocarlas en esta reforma. Lo que propusimos fue que el catastro nacional se traslade a los municipios para que las alcaldías tengan capacidad de cobrar el impuesto de bienes inmuebles.
Hemos propuesto que el IGV baje aunque sea un punto, del 15% al 14%. Propusimos que los productos de la canasta básica no se recarguen, pero también que se revise el IGV a algunos de esos 53 productos y las exenciones de las que gozan algunos. La defensa a ultranza de “la canasta básica” exige reflexión. Un ejemplo: la “carne fresca” no paga IGV, y esto quiere decir que el restaurante más lujoso de Managua compra filete sin pagar impuesto, aunque después yo pague impuesto por comerme ese filete. ¿No convendría revisar el impuesto a la carne, ya que no puede estar desgravado por igual el hueso que el filete, tal como sucede ahora? Otro ejemplo: los útiles escolares no pagan impuestos, están exentos según la Constitución. Pero sólo el 50% de los lápices de grafito, que no pagan impuestos por ser “útiles escolares” se consumen en las escuelas; el resto lo consumen oficinas y empresas que sí pueden pagar impuestos. Todo esto requiere de una revisión a fondo para discernir y lograr que todo impuesto tenga una lógica de equidad, admitiendo que tras exoneraciones y exenciones dadas así, en general, se esconden muchas injusticias.
Hicimos la propuesta de que el IR a los asalariados se les cobre no sobre el total de su salario, sino sobre el salario descontando lo que se les ha deducido ya con su cotización al INSS. Al menos esa rebaja. Porque resulta una inequidad que el empresario pueda deducir de su IR sus gastos, mientras que para el asalariado no cuente ningún gasto. Cuando el empleador paga su IR lo paga no sobre el total de sus ingresos sino sobre lo que le queda después de que descontó todos los gastos que ha tenido en sus operaciones y que la ley le permite descontar. En cambio, al empleado, al asalariado, no se le permite deducir nada y paga el IR sobre la totalidad de sus ingresos, sean cuales sean sus gastos.
En Estados Unidos, el asalariado puede deducir de su salario al pagar su IR gastos médicos, gastos por hijos dependientes, y otros gastos que impliquen inversiones fundamentales para poder producir y rendir. Al igual que al empresario se le permite deducir lo que gasta su empresa para producir y rendir.
Hemos propuesto que el asalariado pague el IR no sobre su salario entero sino sobre su salario menos la cotización del INSS. Así sucede en todos los países de América Latina. Sin contar con que, en esto del INSS, hay otro gran escándalo: centenares de empleadores que en estos años retuvieron la cotización del INSS a sus empleados, pero que después no pagaron ese dinero al INSS, le deben al Estado ¡nada menos que 1 mil 100 millones de córdobas! Si queremos una reforma que sea de verdad integral, el Estado debe decidirse a actuar como buen cobrador. Sólo cobrándole a los bancos lo que no quieren pagar y a estos empleadores lo que no han pagado, recaudaríamos lo que recaudarán más de dos reformas tributarias.
HABRÁ REACCIONESHabrá reacciones a la reforma tributaria si realmente opta por la equidad. Y debemos estar atentos para ver de dónde vienen las reacciones. Es lógico que con la reforma tributaria se eleven los impuestos, algunos impuestos. El asunto es diferenciar, discernir, cuál impuesto es el que sube y a qué sector se le afecta. En toda reforma tributaria tiene que haber ganadores y perdedores. Lo que no puede ser es que quienes siempre han pagado y han pagado más vuelvan a ser perdedores. Las reacciones pueden venir de los grandes empresarios, de los de más poder, de los que han vivido evadiendo impuestos. Son ellos los que llegaron a cabildear con nosotros buscando que la reforma no les afecte en nada.
¿QUÉ SIGNIFICA REFORMA “INTEGRAL”? El gobierno prometió una reforma “integral”. Esto quiere decir que la reforma debe ser tributaria y debe ser también una reforma fiscal. Si sólo fuera tributaria se trataría sólo de los ingresos, si es fiscal abarca ingresos y gastos. Significa que no sólo trata de cómo captar sino de cómo gastar. También para que sea “integral” es necesario que vaya acompañada de todo lo que el gobierno prometió. Prometió una nueva ley de régimen presupuestario; prometió un Código tributario -una especie de Constitución en tema de impuestos, el primero que tendríamos en la historia de Nicaragua-y prometió una ley de carrera administrativa, para formar a los funcionarios, para establecer niveles, competencias y escalafón por méritos y no por el aval de los partidos políticos. Para ser “integral”, esta reforma debería también ir acompañada de una disminución del gasto. Debería ir acompañada de un gesto ejemplar del Presidente Bolaños renunciando a su pensión como ex-Vicepresidente, que no sólo es inmoral en un país como el nuestro, sino que es ilegal. Debería ir acompañada de una reducción de los exagerados salarios de los ministros, que deben entender que ser ministro no es un modus vivendi, apenas es un modus operandi. Si el Ejecutivo, y también el Legislativo, nos dan un buen ejemplo de austeridad, tendrán autoridad moral para abanderar la reforma tributaria y para que ésta sea bien acogida por la población y funcione.
TENEMOS TEMORESLos profesionales que integramos el Comité Técnico tenemos justificados temores de que la ley tributaria que el Ejecutivo presente a la Asamblea Nacional esté divorciada de nuestros esfuerzos y de nuestras propuestas, lo que nos pondría a las puertas de una discusión nacional álgida. También tememos que la reforma pueda prostituirse políticamente. Existe ese riesgo. El veto presidencial fue aprobado en el conflicto entre veto y reveto con la condición de que la reforma tributaria integral garantizara 240 millones de córdobas extra para incrementos salariales. Por otro lado, el compromiso del Ejecutivo con el Fondo Monetario es que la reforma esté aprobada y vigente el 1 de julio. Así, la reforma tributaria es cautiva del objetivo específico de los aumentos salariales y de un plazo perentorio, lo que podría contribuir a que toda la discusión y el resultado final de un proceso tan importante y tan necesario para el país quede contaminado políticamente y partidariamente. Como ya viene sucediendo con tantas otras cosas importantes y necesarias en Nicaragua.
UNA REFORMA SIN MIRADA DE MUJEREn tres ocasiones, los profesionales del Comité Técnico fuimos a un encuentro con el Presidente Bolaños, con su gabinete económico y con los asesores económicos del Ejecutivo, unas 25-30 personas. Me llamó poderosamente la atención, y me asustó, que en esas reuniones no participara ninguna mujer. Esto, ya de entrada, crea incertidumbre sobre esta reforma. La palabra de la mujer es siempre más directa, sus ideas también, los hombres nos manejamos más, nuestra palabra es más vana. Ni una técnica ni una asesora ni una ministra: un augurio de que la reforma corre el riesgo de no salir bien.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica