Internacional
¿Se puede medir la gobernabilidad?
En Nicaragua se habla cada vez más de la gobernabilidad vinculándola
al desarrollo. Y cada vez se revelan con más claridad las contradicciones
al tratar de "medir" la gobernabilidad.
¿Es la gobernabilidad una quimera?
Y si es sólo un instrumento de trabajo, ¿sobre qué trabajar, qué medir?
Angel Saldomando
La preocupación por el tema de la gobernabilidad sigue creciendo en todo el mundo. El debate y la elaboración continúan también incrementándose, en torno a conceptos como gobernabilidad local, nacional e incluso mundial. La gobernabilidad es mencionada en foros y acuerdos internacionales, en convenios de cooperación y casi todas las agencias de cooperación la han incorporado en sus ejes de trabajo. También existen redes de trabajo internacional que para "medir" la gobernabilidad están asociando a agencias de cooperación, universidades e investigadores, ONG y coordinaciones de organizaciones sociales. Este caudal de activismo en torno a la gobernabilidad ha hecho aumentar las acciones, los proyectos y los financiamientos.
Nicaragua no ha sido ajena a esta evolución. El tema se viene imponiendo desde 1992. En un principio, fue asimilado sobre todo a la obtención de estabilidad política y de acuerdos básicos para hacer el país gobernable. Después, la atención se desplazó hacia el desempeño de las instituciones y a las condiciones de su funcionamiento, lo que incluyó al sistema político. Esta evolución refleja tanto la preocupación de la cooperación internacional presente en el país, como la de actores internos que ven en los problemas de gobernabilidad obstáculos importantes al desarrollo democrático del país. La gobernabilidad se incluyó como punto de agenda, de acuerdo y de seguimiento en los Grupos Consultivos de Ginebra, Washington y Estocolmo e incluso como componente de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, exigencia básica para acceder a la iniciativa de reducción de la deuda externa, la HIPC. Todo esto ha ocurrido en el lapso de los últimos seis años. Actualmente, existe incluso el llamado Grupo de Buena Gobernabilidad, compuesto por agencias de cooperación presentes en Nicaragua, que le dan seguimiento al tema en comisiones de trabajo. Más espectacular aún es la evolución de los fondos asignados a gobernabilidad en Nicaragua en sus diversos componentes.
No es un problema técnico, es políticoDesde que el concepto de gobernabilidad se incorporó en el lenguaje y la práctica de los organismos multilaterales y agencias de cooperación, a través de la nueva condicionalidad y bajo la forma de proyectos, era obvio que la gobernabilidad tendría que ser medida, que la evaluación empírica debería ser asumida. En algún momento, el aumento de fondos y de acciones consagrados a "mejorar la gobernabilidad" en los países del Sur debía contar con evidencias acerca de su impacto real.
En la actualidad, existen al menos tres iniciativas para "medir" la gobernabilidad: en el Banco Mundial, en la Universidad de Naciones Unidas y en el CAD de la OCDE, a las que debemos agregar esfuerzos independientes de investigadores y centros universitarios. En Nicaragua, el tema ha venido adquiriendo importancia oficialmente desde que en 1999 se celebró el Grupo Consultivo en Estocolmo, para apoyar a Centroamérica tras el desastre del Mitch.
Pero del dicho al hecho siempre hay mucho trecho. El paso de la elaboración conceptual de la gobernabilidad a la aprehensión empírica de esta realidad se ha revelado bastante difícil y hasta ahora todos los que hemos intentado dar ese paso, por diferentes motivos y desde puntos de partida diversos, hemos concluido en experiencias parciales y exploratorias, pese a la variedad de medios utilizados. Y como detrás de toda medición existe una construcción del objeto, que indica el contenido y el sentido de la realidad que se quiere medir, en el caso de la gobernabilidad como objeto no neutro, esta construcción posee una fuerte carga política y social. Y la medición la transporta.
"Midiendo" la gobernabilidad se develan problemas no originados en las dificultades técnicas de la medición. Con un poco de capacidad instalada y con recursos siempre se pueden producir datos. Lo que queda al descubierto son problemas en las concepciones que inspiran estos esfuerzos.
"Avanzamos a ciegas": ¿sonambulismo intelectual? Hace algunos años compartía un trabajo sobre gobernabilidad con un especialista que es referente obligado en organismos internacionales. Me agradeció la confianza al enviarle mi trabajo en un tema en el que -me dijo textualmente- avanzamos a ciegas. Aunque no me precisó el nivel de ceguera con el que se caminaba, quedé sorprendido. ¿En realidad, se estaba gastando tanto dinero y consumiendo tantos esfuerzos sin saber a dónde se iba? Para la época de esta anécdota, 1998-99, el concepto ya estaba generalizado, por lo menos desde 1992, y ya estaba haciendo parte de la nueva condicionalidad aplicada por los multilaterales. Para entonces, ya estaban en marcha en América Latina unos 90 proyectos de gobernabilidad y en los países en transición de Europa del Este superaban en mil estos proyectos, había más de 300 en Asia y otros tantos en África.
Esta impresión de sonambulismo intelectual pareció confirmarse cuando el propio Banco Mundial (BM), en el documento Governance and Poverty Reduction, constató la existencia de una "caja negra" en el tema de la gobernabilidad: no se sabía el impacto de las acciones. La caja negra de la gobernabilidad -decía el BM- afectará de alguna forma el desem-peño del sector público... Hemos revisado a fondo nuestras perspectivas sobre el proceso de desarrollo, pero en esto no existe ninguna prescripción firme acerca de lo que se debe hacer. Y añadían: No tenemos un piso seguro donde afirmarnos.
No es cierto. No hay ninguna "ceguera" en el tema de gobernabilidad. Se sabe exactamente a dónde se va o a dónde se pretende ir. En realidad, las dificultades radican en otro lado. Decir que existen diferentes concepciones de la gobernabilidad no autoriza a sostener que todas se equivalen. Eludir este problema ha llevado a un consenso minimalista, acomodaticio y normativo, según el cual la gobernabilidad se basa exclusivamente en normas a las que los países deben acercarse de manera prescriptiva: transparencia, integridad, elecciones y estado de derecho, por ejemplo. Detrás del debate sobre la gobernabilidad hay en realidad una lucha, subterránea a veces, pero siempre ardua. Asumiendo el riesgo de simplificar, mencionaré las tres posiciones principales que se contrastan en esta lucha.
Los ortodoxos: la gobernabilidad al servicio del ajusteEn la primera generación de políticas de gobernabilidad, los multilaterales (BM, FMI, OCDE) consideraron que el buen gobierno y la buena gobernabilidad, eran aquellos que lograban hacer pasar las reformas económicas liberales surgidas del Consenso de Washington, en condiciones de estabilidad política. Los gobiernos eran premiados según su habilidad política y según la autoridad ejercida para mantener el ritmo de las reformas sin retroceder o ceder ante consideraciones como el costo social, las protestas o la oposición.
No existían en ese momento consideraciones acerca de la corrupción, la eficiencia institucional, la integridad o la transparencia y, aunque hubiera elecciones, la mayoría de las reformas no eran discutidas pública o democráticamente. Esto condujo a un tipo de gobernabilidad dura y ortodoxa, incapaz de organizar consensos amplios, favoreció burocracias autónomas y grupos de interés sin control e instituciones sin capacidad de regulación y elaboración de política, con altos grados de corrupción.
En Nicaragua, hasta 1996 la gobernabilidad era asimilada exclusivamente a la estabilidad social y política y a la capacidad del gobierno de reformar el país. Durante aquellos años, y pese a la poca transparencia de las reformas y a otras anomalías en el manejo de recursos, al endeudamiento fraudulento, al impacto social, político e institucional de las reformas, etc., el enfoque de la gobernabilidad se mantuvo restringido y no hizo parte de ninguna condicionalidad de los organismos internacionales.
Esta modalidad dura y ortodoxa está todavía en operación en la mayoría de los países. Conduce a un Estado débil, capturado por grupos de interés fortalecidos o surgidos en una economía desregulada, donde no hay consensos amplios o en expansión, el nivel de organización social disminuye, la política tiene la exclusiva función de mantener la continuidad de las reformas, y existe un escaso reconocimiento del conflicto.
Los neo-institucionalistas: gobernabilidad es capacidad de gerenciaCuando la democracia se formaliza en esta mecánica política, su legitimidad disminuye entre la población. Esto ya fue reconocido en el último Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD (2002). Los malos resultados económicos y la descomposición social, política e institucional han generado ya una ola de críticas, incluso en el seno de los multilaterales. Y esto ha ido generando y legitimando otro enfoque de gobernabilidad, denominado neo-institucionalista. Apoyados en la teoría de economía institucional de Douglas North -economía de la información, capital social y capacidad institucional- los neo-institucionalistas, diseminados en círculos de Naciones Unidas, del BID, del BM y de algunas agencias bilaterales buscaron un cambio en los postulados más regresivos de la primera generación de medidas de gobernabilidad.
Estas nuevas tesis reconocen el modelo de mercado desregulado, pero insisten en que necesitamos instituciones inteligentes y Estados orientadores, capaces de fomentar nuevas capacidades estatales de conducción y, junto con una sociedad civil participativa, elaborar nuevos contratos sociales. Los instrumentos para cumplir esta tarea son: construcción de capacidades institucionales, capital social, descentralización y redes.
El conjunto conduce a un modelo de economía desregulada, mejor piloteada, con democracias nacionales políticamente más abiertas y medidas menos estándar y más adaptadas. La gobernabilidad se refiere ahora a una capacidad de gerencia y dirección abierta y flexible por parte del gobierno, las instituciones y la sociedad civil.
Este enfoque pretende enderezar la situación en los países en que, pese a haberse aplicado los programas estándar de reformas, los resultados no se aprecian y la situación política y social continúa muy deteriorada. Es ésta la nueva agenda que está hoy en curso en la Nicaragua de la nueva Era.
Los regulacionistas: poner una frontera entre el mercado y el interés públicoA pesar de estas correcciones, la gravedad de la situación en muchos países -algunos han sido llamados entidades caóticas no gobernables- y los impactos de la desregulación internacional han renovado también las tesis regulacionistas en algunos círculos europeos, latinoamericanos y también en agencias internacionales.
Este tercer enfoque de gobernabilidad, el de la regulación, promueve recuperar la dirección política y el control democrático sobre los procesos de reforma económica e institucional. Su desafío es encontrar los diseños institucionales y los anclajes territoriales y sociales necesarios para el ejercicio de una regulación democrática del desarrollo. Se busca reforzar la democracia como expresión de arreglos sociales amplios validados como interés público, en vez de que la democracia se forme por la exclusiva agregación en el mercado de intereses que, además de ser privados, son muy desiguales.
Este enfoque establece una frontera entre el mercado y el interés publico, reconoce la pluralidad de formas posibles en una economía de mercado, regulada democráticamente y opuesta a la mercantilización de todas las esferas de la so-ciedad, y conduce a un tipo de gobernabilidad donde se construyen nudos de articulación entre las políticas, las instituciones y los arreglos sociales para estructurar y darle sostenibilidad a sectores claves del desarrollo. Busca frenar la entropía de las sociedades para evitar que se descalabren y reconoce el conflicto, la diversidad de alternativas y las historias nacionales.
Un enfoque así es indispensable en los países que desean retomar el control de su destino en base a estrategias económicas y sociales más justas y democráticas. Y equivale a salir de la trampa del ajuste sin estrategia productiva y de un modelo de desarrollo sin equidad y sin equilibrios democráticos participativos, vacíos que castigan en particular a las mayorías pobres.
Sociedades exhaustas y atrapadas en un juego que produce fracasosLa aparente oscuridad, la confusión y el debate se originan en que no estamos todos de acuerdo en el contenido de la relación entre la democracia y el mercado y en el papel que de esta relación se deriva para las instituciones, el Estado, la política y los espacios que quedan para la acción nacional y la diversidad de intereses.
No cabe duda que entre el enfoque institucionalista y el regulacionista hay una posibilidad de diálogo y de cooperación. Con el primer enfoque no hay, ciertamente, posibilidad de entendimiento. Sin embargo, existe una gran dificultad para zanjar las diferencias en la práctica cuando los países no tienen mucha posibilidad de opción y sobre todo, cuando los Estados nacionales -o sus embriones, en algunos casos- han quedado a la deriva por los violentos procesos de desregulación y apertura, con sociedades civiles exhaustas o en descomposición, sustituidas por élites excluyentes apoyadas en el enfoque ortodoxo de la gobernabilidad dura.
La segunda dificultad, y la más importante, es que el desarrollo de instituciones es un producto social histórico y endógeno en cada país, no se puede crear desde afuera. Así llegamos a un callejón sin salida, donde es fácil formular marcos normativos para la política y las instituciones, salidos de los gabinetes de los expertos, pero muy difíciles de poner en práctica y de encontrar para ello instrumentos idóneos. Este juego seguirá produciendo fracasos. A menos que tengamos en cuenta las historias nacionales y las capacidades de regulación internas, a menos que contemos con procesos participativos reales sobre las cuestiones fundamentales. Todo esto no es un problema abstracto o académico, frente al cual se puedan esgrimir exigencias puramente prácticas, siempre invocadas cuando se desea llegar a la parte instrumental lo más rápidamente posible, sin medir los riesgos de intoxicación por consumir alimentos no identificados o de origen dudoso.
Dos preguntas que no son técnicasEn cuestión de gobernabilidad, la pregunta de fondo sería: ¿Cuáles son las instituciones, las políticas y los arreglos sociales que debemos producir para tener sociedades mejor integradas social y políticamente en condiciones democráticas? En nuestro caso, esto tiene que ver con la reducción de la pobreza, la integración política y el manejo del conflicto en el marco de una democracia sustantiva.
Y cuando no hay evidencia de que todo esto esté ocurriendo, la pregunta sería: ¿Cuáles son los obstáculos y cuáles los procesos que deberían iniciarse para superarlos? Las respuestas a estas dos preguntas tienen que ver con problemas políticos y sociales y no con problemas técnicos. Estos problemas no se resuelven con ingeniería institucional y con proyectos. Tienen que ver con la capacidad y la libertad de elaborar políticas adecuadas, instituciones que las pongan en práctica y coaliciones sociales amplias que las sostengan. Nuestras concepciones, instrumentos y resultados deberían ser profundamente revisados a la luz de este debate.
La experiencia internacional de los últimos diez años en esta materia nos ha dejado en una situación muy crítica. En los informes de lucha contra la pobreza de la CNUCED 2000 sobre los países menos avanzados, y en los informes sobre gobernabilidad del Banco Mundial 2001-2002 se reconoce que los programas de ajuste y de reformas estándar puestos en práctica en los países del Sur y en los del Este europeo están agotados. Sin embargo, ni abandonan el modelo al que están ligados ni aceptan su replanteamiento.
También coinciden estos informes en atribuirle a las instituciones de los países parte de la responsabilidad por el poco éxito de las reformas, aunque se afirma que esta responsabilidad la comparten con la cooperación internacional, por no haber considerado los contextos nacionales de los países. Se reconoce también que las reformas institucionales han sido estándar y tecnocráticas, apoyadas sobre todo por consultores y por material de oficina. En base a esto, abogan ahora por programas elaborados localmente y por una mejor coordinación de la cooperación con los nacionales.
¿Qué es exactamente lo que queremos medir?Pero, ¿como se llega a este punto sin escoger antes entre las diversas formas de gobernabilidad? Nadie niega, creo, la necesidad de cambios que superen situaciones adversas de pobreza y de descomposición social e institucional para lograr sociedades más democráticas, más estables y mejor integradas, pero esto depende de un aumento real de las capacidades de regulación nacional y también internacional. Éste es el problema central de la gobernabilidad.
¿Qué se quiere medir en gobernabilidad? Este enunciado motiva la mayoría de esfuerzos hechos para medir y evaluar la gobernabilidad: La experiencia práctica en muchos países demuestra que una gobernabilidad ineficaz obstaculiza el desarrollo económico y social, en tanto que una gobernabilidad eficaz lo promueve. Determinar entonces el grado de gobernabilidad eficaz o aquello que la obstaculiza se convierte en pieza fundamental para motivar y guiar la acción. Pero, ¿que se quiere decir con esto? Como no existe consenso ni referencias empíricas establecidas sobre la gobernabilidad democrática y su monitoreo, los sentidos que se le den al concepto de gobernabilidad eficaz o ineficaz son claves.
El "buen gobierno" en el enfoque ortodoxoVamos a hacer nuestra propia lectura con un axioma de partida: las dos estructuras dominantes en el orden social contemporáneo, tras el fin de la confrontación entre el sistema capitalista y el sistema socialista, son la democracia y el mercado. La gobernabilidad es algo que está entre estas dos realidades y que permite que se relacionen con más o menos eficacia. Pero tanto ese algo como esa eficacia deben ser definidos.
Para los partidarios de la gobernabilidad dura, ese algo es la capacidad del gobierno para hacer pasar las reformas liberales. Y la eficacia es la capacidad de las instituciones de administrar las reformas según sus enfoques de Estado mínimo y de recursos escasos. En cuanto resultado, la gobernabilidad está ligada al grado en que las reformas facilitan el mercado. Y esto significa la posibilidad de hacer negocios con seguridad jurídica y de hacer política sin restricciones burocráticas y costos por regulaciones, lo que genera una gran corrupción.
En esta visión, la medición de buena gobernabilidad es constatar que hay elecciones, que la ley se cumple sobre todo en los contratos -mas seguridad jurídica-, que hay estabilidad política -pocos conflictos sociales- y que se han producido las reformas favorables a la desregulación del mercado -nivel de apertura, reducción de las regulaciones estatales, privatización-. El conjunto supone un país ordenado, institucionalmente capaz de asegurar la ley y la estabilidad y con facilidades para los negocios.
Durante la fase más drástica de aplicación de los programas de ajuste ésta era la visión de un país "bien gobernado". Las cosas comenzaron a cambiar cuando se le atribuyó a la mala administración y a las bajas capacidades institucionales de los Estados y de los gobiernos los pobres resultados económicos, sociales y democráticos de las reformas. Se intentó entonces introducir aspectos que hicieran contrapeso a una mala administración: la opinión pública, la rendición de cuentas, el control de la corrupción, la capacidad institucional del gobierno. No sólo había que hacer pasar las reformas, había que mejorar la calidad del gobierno y de las instituciones para que las reformas tuvieran un mejor desempeño. ¿Que se midió entonces? Lo sintetiza el cuadro de esta página.
Este conjunto de indicadores pretenden dar información útil sobre la calidad de la administración del gobierno y de las instituciones. Sin embargo, suponen aspectos que deben ser puestos en evidencia. Se da por supuesto que las reformas son intrínsecamente buenas y no se pregunta, por ejemplo, si generan más o menos corrupción o más o menos estabilidad social. Esta visión siempre reduccionista, y aditiva a un modelo considerado único y que sólo debe ser implementado, ha ido perdiendo terreno con el retorno de la preocupación por el Estado. Esto le abrió un espacio a los neo-institucionalistas.
Qué miden los neo-institucionalistasLa corriente neo-institucionalista está focalizada sobre las reglas que determinan el contexto en que el Estado y la sociedad civil interactúan para elaborar y aplicar la política. Esto, que por definición es un problema abierto en cada sociedad, es acotado por el concepto de buena gobernabilidad tomado del modelo de democracia liberal aplicada en los países occidentales, lo que deja suponer que las relaciones entre el Estado y la sociedad civil deberían ser de tal manera que permitan un buen ejercicio de la democracia liberal, y el conjunto daría lugar a una buena gobernabilidad.
En este enfoque, las variables seleccionadas para el monitoreo son las que aparecen en el cuadro inferior. Este enfoque, aunque más complejo y completo, sigue adoleciendo de un formalismo normativo, y por otro lado, se apoya más en las percepciones que en la producción de datos duros para vincularlos con la política, la intervención institucional y los eventuales arreglos sociales existentes.
La puesta en relación de estos aspectos como puente por el que transita en realidad la relación entre el mercado y la democracia, nos remite a las regulaciones que están organizando esta relación y con qué resultados, y a si estas regulaciones son capaces de fundamentar el manejo del orden social aumentando la colaboración, con resultados positivos y en condiciones democráticas entre el Estado, el gobierno, los actores privados y las organizaciones sociales. Ésta es la preocupación de los que ven en la gobernabilidad una manera nueva de denominar los problemas de regulación del orden social.
Otro enfoque: regulación democrática del orden socialEn el enfoque de regulación democrática se considera que, en términos de estabilidad, integración social y política y manejo del conflicto, el Estado de una sociedad es un resultado sistémico. Las condiciones internas de gobierno del orden social en un país son producto de la interacción entre las instituciones, las políticas y los arreglos sociales para relacionar el mercado y la democracia, cuando estas dos estructuras son dominantes en el plano económico y político.
Para determinar el tipo de resultados obtenidos, en este caso en términos de desarrollo, tres áreas son importantes para medir:
- La validación social de la economía: como resultado en términos de integración social vs. exclusión y pobreza.
- El manejo del conflicto: en términos de capacidad de negociación y de rendimiento democrático de las instituciones vs. represión, escasa negociación y débil respuesta a las demandas.
- El pluralismo y la integración política: en términos de democratización, acceso al sistema político y respeto a los derechos individuales y sociales.
La producción de regulaciones democráticas para el desarrollo es la capacidad de producir políticas, instituciones y arreglos sociales en condiciones democráticas, capaces de mover los procesos estructurales hacia resultados positivos. El resultado esperado de esta incidencia en dichas variables es la mejora del estado de la sociedad como producto de un determinado gobierno del orden social.
Se ha vuelto un lugar común decir "La gobernabilidad ineficaz obstaculiza el desarrollo". ¿Que significa esta afirmación? Desde nuestra perspectiva, significa concretamente resultados negativos en la producción de políticas, instituciones y arreglos sociales que impacten positivamente en la relación entre mercado y democracia.
El ejercicio de medición debe recoger entonces información sobre la situación social en cada sector y reunir evidencias sobre las condiciones en que se interviene sobre esa situación, tanto desde los arreglos sociales como desde el comportamiento de las instituciones y las políticas aplicadas, tal como se aprecia en el cuadro inferior.
¿A dónde nos llevan las similitudes y las diferencias?En los tres enfoques sobre gobernabilidad existe un problema común: cómo se gobierna el orden social. Pero las diferencias entre los tres enfoques conducen a prácticas y a objetivos muy distintos.
Primera diferencia. El punto de partida de los dos primeros enfoques se sitúa en un nivel normativo respecto a las características del funcionamiento de las instituciones. El segundo enfoque se diferencia en que es más amplio e intenta aprehender relaciones meso-institucionales y un nivel de compromiso político del gobierno como fundamento de una ética de la política entre las élites. El tercer enfoque se coloca en la situación social como punto de partida para determinar los modos de regulación que inciden en ella. Esto hace que los dos primeros enfoques sean de arriba hacia abajo y el tercero de abajo hacia arriba.
Segunda diferencia. Aunque en los tres enfoques los fundamentos del orden social se identifican con la democracia y el mercado, existen distancias considerables entre los tres tipos de resultados. En los dos primeros enfoques se privilegia un cierto tipo de funcionamiento institucional. En el último enfoque lo que importa es el impacto en sectores claves dejando abiertos, para su identificación y análisis, los arreglos internos, las políticas y las instituciones que las aplican.
Mientras que en los dos primeros enfoques se interrogan las condiciones en que se desempeñan las instituciones y el gobierno, deteniéndose en la verificación de características normativas, el tercer enfoque relaciona la situación de partida con los recursos políticos y sociales que una sociedad invierte en los problemas identificados, de manera específica en cada sector, para producir más o menos integración social y política y manejar sus conflictos y tensiones. Esto determina la noción de eficacia desde el punto de vista del impacto, en vez de vincularla exclusivamente al cumplimiento de un marco normativo que no está vinculado a resultados concretos. ¿Qué quiere decir "política y leyes adecuadas", "capacidad del gobierno de administrar recursos públicos", etc., si esto no se relaciona con determinados resultados en la sociedad?
Tercera diferencia. Las diferencias de enfoque determinan también las diferencias en los datos requeridos para establecer los diagnósticos y construir los análisis. Mientras que en los dos primeros casos se trabaja con encuestas y grupos focales para establecer tendencias de opinión sobre el comportamiento de las instituciones, el tercer enfoque parte, en primer lugar, de datos duros sobre la situación societal para luego identificar el tipo de intervención y las configuraciones que se producen entre las políticas, los comportamientos institucionales y los arreglos sociales.
Cuarta diferencia. Los distintos enfoques plantean también instrumentos distintos para el abordaje práctico de los problemas, cuando se quiere operacionalizar el enfoque a través de políticas y proyectos.
Pobreza y gobernabilidad: ¿cuál es la relación?Ilustremos algunas implicaciones de estos tres enfoques en un tema controvertido, el de la pobreza. En el enfoque ortodoxo y en el institucionalista la pobreza no es considerada directamente como un factor de buena o mala gobernabilidad, aunque en algunos casos se le considere como una amenaza a la estabilidad política y social. Este juicio es sintomático. En el enfoque ortodoxo liberal se pone el énfasis en la eficiencia, la corrupción y las normas que facilitan el funcionamiento del mercado y, por derivación, se da por supuesto el crecimiento, e indirectamente su impacto en la reducción de la pobreza. En los enfoques institucionalistas se mencionan ciertas condiciones de equidad y cohesión social y se mencionan elementos subjetivos como compromisos del gobierno, pero no se integran como datos duros en el análisis.
En el enfoque regulacionista se constata que, a partir de ciertos niveles de pobreza, la situación de gobernabilidad es objetivamente mala, y se considera que si esto persiste en el tiempo se hace evidente que los tres componentes de la regulación en este campo no han producido resultados o están contribuyendo a reproducir la situación. Esto requiere producir evidencia específica sobre la calidad de las políticas, el desempeño institucional en relación a ellas y el impacto de los arreglos sociales existentes para reducir la pobreza, a lo que no contribuye en nada, por ejemplo, la preocupación por la ingeniería institucional o por el servicio civil, aspectos privilegiados en los enfoques normativos y burocráticos de gobernabilidad.
La pobreza se ubica en un lugar distinto en la relación entre mercado y democracia, según sea el enfoque de gobernabilidad y de medición adoptados. Un esquema puede ayudar a comprender las relaciones que se establecen según el enfoque adoptado.
En el caso de la regulación, la pobreza es ubicada como un resultado de las relaciones entre democracia y mercado y por ello se la sitúa al centro de esta relación, constatando a partir de los resultados cómo se articulan los arreglos sociales, las políticas y las instituciones como para que estos resultados sean reproducidos o cambiados.
En este enfoque, cuando se toma la pobreza como un resultado del funcionamiento de las relaciones entre democracia y mercado, demostrado por datos, se hace evidente que los arreglos sociales son de tal tipo que han producido una estructura de poder excluyente o, cuando menos, poco favorable a la inclusión, que las políticas no están orientadas o han tenido poco impacto en reducir la pobreza y que las instituciones reflejan este estado de cosas. Ni la atención sobre la corrupción ni sobre la eficiencia desde un punto de vista normativo apuntan a estos problemas estructurales, que requieren más de un análisis de economía política que de ingeniería institucional.
Los conflictos y la gobernabilidadAnte los conflictos hay también fuertes diferencias entre los tres enfoques. Mientras que los análisis ortodoxos e institucionales de la gobernabilidad se basan en la ausencia de conflictos como sinónimo de estabilidad, el enfoque de la regulación hace la diferencia entre los conflictos convencionales inherentes a la democracia y los conflictos no convencionales vinculados a las situaciones de crisis. Estas diferencias desbordan del papel de las instituciones, ya que en los dos primeros enfoques se pone de relieve la autoridad y la firmeza de la ley, y en el enfoque regulacionista se llama la atención sobre el rendimiento democrático de las instituciones, consistente éste en su capacidad de negociación, de dar respuestas a los conflictos y a las demandas sociales. Esto se refleja, a su vez, en la información recogida.
También hay diferencias en cuanto a las instituciones. Los análisis ortodoxos e institucionales de la gobernabilidad hacen hincapié en algunas características generales -corrupción, transparencia, administración de los presupuestos-, mientras que los análisis basados en la regulación, sin ignorar exigencias de funcionamiento, observan la relación entre los modelos institucionales y las políticas a la luz de los objetivos fijados y de los resultados obtenidos.
La verdadera vara de medirPara operacionalizar el enfoque de regulación, éste no puede hacerse solamente a un nivel macro. Debe ser aplicado a sectores considerados claves o estratégicos en el desarrollo de una sociedad. Es en este punto donde aparecen las diferencias más importantes entre los tres enfoques y entre los diferentes métodos de medición.
Un ejemplo. Si se considera que el sector rural es fundamental en el desarrollo del país y vital por su impacto en la pobreza, la regulación de este sector pasa a ser una cuestión clave para medir la gobernabilidad, para conocer cuál es la gobernabilidad construida. Esto implica determinar las políticas en el sector, en las instituciones que actúan en él y en la calidad de los arreglos sociales, para construir una visión dinámica que permita evaluar progresos con datos sobre impacto e identificar puntos fuertes y débiles.
En un período de su historia en que estaba en formación su estado nacional, Dinamarca definió una regulación de su sector agrícola que le permitió dar un salto cualitativo enorme en el sector rural: estableció microcréditos generalizados, regulación de precios, protección y apoyo social a los productores agrícolas. Estos elementos se combinaron sostenidamente en el tiempo hasta lograr un tipo de gobernabilidad que reforzó mutuamente el Estado nacional y el desarrollo de un sector clave y este conjunto presionó positivamente sobre el desarrollo social de todo el país.
Este tipo de reflexión podríamos extenderla a otras experiencias y a otros ámbitos: el ambiente, el sector informal, los servicios sociales, los servicios públicos, etc. En realidad, para medir la gobernabilidad, es necesario revisar ideas -no malas en sí mismas pero impotentes si son autoreferidas- como la de fortalecimiento institucional y la de construcción de capacidades para anclarlas en estrategias y políticas concretas y en arreglos sociales específicos. No es nada nuevo. Es la manera en que históricamente se ha verificado el desarrollo institucional de cualquier país.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica